Николай Исааков, начальник юридического управления "ЛУКОЙЛ ОВЕРСИЗ"

С момента принятия в Российской Федерации в декабре 1995 г. федерального закона "О соглашениях о разделе продукции", среди специалистов долгое время не утихали споры об этом законе и перспективах СРП в целом. В частности, все сходились на том, что принятый закон стране нужен, но он никак не может начать работать, и этому не помогают даже те многочисленные поправки, которые в него время от времени вносятся. Основным предметом таких споров было обсуждение вопросов о том, что еще надо сделать для того, чтобы этот закон, наконец, заработал бы в полную силу.
Следует, однако, заметить, что за последнее время накал страстей в отношении соглашений о разделе продукции заметно поутих. Это создает впечатление того, что общественное мнение в целом смирилось с полным поражением идеи СРП в Росси. В этой связи представляется небезынтересным попытаться понять причины такого положения.
В настоящей статье делается попытка проанализировать текущее состояние и перспективы института СРП в России, а также показать опыт реализации СРП в Казахстане, который имеет гораздо больше успехов в этой области по сравнению с Россией.
История вопроса
После распада СССР каждому из вновь образованных независимых государств пришлось самостоятельно выстраивать свою правовую систему с учетом изменяющегося общественно-политического строя. Ранее сформированный массив законодательства Союза ССР уже не отвечал новым потребностям этих государств. В результате разрыва сложившихся хозяйственных связей и крушения плановой экономики, многие страны СНГ оказались в критическом положении, и им необходимо было принимать решительные меры по формированию новой экономики. Важнейшей составной частью формирования новых условий хозяйствования явилось проведение всеми странами СНГ кропотливой работы по разработке внутреннего законодательства, определяющего режим такого хозяйствования. Важной составной частью такой работы явилось разработка и принятие законодательства о недрах и недропользовании. Это было особенно важно для стран, в недрах которых сосредоточены значительные запасы природных ресурсов.
Начало такой работы было ознаменовано в России принятием в 1992 г. закона "О недрах" и положения "О порядке лицензирования пользования недрами", которые заложили правовую основу недропользования, структура которой, хоть и в несколько измененном виде, сохранилась и в настоящее время. Однако принятые законодательные акты не решали в полной мере задачу привлечения иностранных инвестиций, поскольку не гарантировали инвесторам стабильности законодательства на весь период реализации их проектов, а также обладали рядом иных недостатков, многие из которых до сих пор не устранены.
Осознавая необходимость дальнейшего развития законодательства о недропользовании, направленного на привлечение иностранных инвестиций, Россия принимает в декабре 1995 года Федеральный Закон "О соглашениях о разделе продукции", который по сути своей имел революционный характер и должен был стать весьма привлекательной альтернативой для потенциальных инвесторов, предполагающих инвестировать в разработку месторождений полезных ископаемых. Тем более, что у России к тому времени уже появился некоторый опыт СРП, поскольку уже было заключено три СРП (Сахалин 1, Сахалин 2 и Харьяга).
Однако вскоре после принятия Закона о СРП выяснилось, что Закон, в том виде, в каком он был принят, вряд ли будет работать по нескольким причинам. Назывались две основные причины: несовершенство самого Закона и вскрывшееся противоречие между Законом о СРП, который явился абсолютно новым для правовой системы России, и смежным законодательством, которое в той или иной степени регулирует отношения, возникающие в ходе недропользования (налогообложение, валютный контроль, бухгалтерский учет, таможенное регулирование и т.д.), и которое в силу очевидных причин не учитывало специфики СРП. Немедленно разгорелась дискуссия о путях совершенствования Закона, и началась кропотливая и объемная работа по его совершенствованию.
Как вскоре выяснилось, данный вопрос имел ярко выраженную политическую окраску, и значительная часть работы в этом направлении свелась лишь к достижению разумного компромисса между различными политическими силами, представленными в российских законодательных органах. В ходе этой работы в Закон о СРП неоднократно вносились изменения и дополнения. Кроме того, существенные дополнения были внесены в основные законодательные акты, регулирующие смежные области правоотношений. Вся эта работа заняла несколько лет, в результате чего к 1999 году в целый ряд законов, регулирующих те или иные правоотношения, возникающие в ходе реализации СРП, были внесены соответствующие изменения.
Поскольку Закон требовал, чтобы месторождения, разработка которых допускается на условиях раздела продукции, должны утверждаться федеральными законами, в период с 1997 по 2003 гг. в России был принят целый ряд таких федеральных законов в отношении около сорока месторождений, из которых около 30 — нефтяные или нефтегазовые.
Однако, несмотря на столь пристальную заботу законодателя о развитии института СРП, Закон так и не стал работать. За все время после принятия Закона о СРП, ни одного соглашения о разделе продукции подписано не было, в то время как еще 3-4 года назад, когда политическое руководство страны еще продолжало заверять общественность о необходимости всемерного развития СРП, казалось, что стоит приложить еще немного усилий, и дело сдвинется с мертвой точки.
Однако этого не произошло. Более того, в 2003-2004 гг. в Закон о СРП были внесены новые изменения, которые серьезным образом ужесточили и без того неработающий закон, и тем самым фактически "похоронили" его...