Я. Белецки, Директорат по транзиту и торговле Секретариата Энергетической хартии

Введение
Г-н Председатель, уважаемые делегаты, я весьма признателен за предоставленную мне возможность выступить на этом важном форуме. Мне было предложено поговорить о международной базе сотрудничества в европейской электроэнергетике с особым акцентом на странах СНГ, а также Центральной и Восточной Европы. В начале своего выступления я сделаю обзор нынешних политических и экономических условий и прокомментирую возможности для развития такого сотрудничества. Далее я хотел бы рассмотреть существующую многостороннюю правовую базу, относящуюся к электроэнергетике, и предложить возможные меры по ее дальнейшему совершенствованию. Тем самым будут продемонстрированы существующие возможности для расширения сотрудничества между Востоком и Западом в области электроэнергетики и необходимость того, чтобы такое сотрудничество строилось главным образом на существующей правовой базе и односторонних мерах стран СНГ по либерализации рынков электроэнергии и приведению норм их функционирования в большее соответствие с западноевропейскими стандартами рыночной экономики.
1. Процесс Энергетической хартии
Но вначале я хотел бы вкратце рассказать о процессе Энергетической хартии и пояснить его роль в либерализации энергетических рынков и развитии сотрудничества в энергетике. Данный процесс начался в декабре 1991 г. с подписания Европейской Энергетической хартии и открытия переговоров по Договору к Энергетической хартии (ДЭХ). Договор вступил в силу в апреле 1998 г. и на сегодняшний день подписан 51 страной Европы и СНГ, а также Турцией, Австралией, Японией и Монголией.
Договор закладывает правовую базу для международного сотрудничества в области энергетики, включая торговлю, транзит и инвестиции. Основные цели заключаются в содействии развитию сотрудничества в энергетике между Востоком и Западом за счет создания обстановки правовой стабильности и предсказуемости в части обеспечения возможности выхода товаров на рынки и привлечения инвестиций; укрепления надежности поставок энергии; максимального повышения энергоэффективности.
Основные положения Договора предусматривают применение режима наиболее благоприятствуемой нации и национального режима в торговле и в целом включают в себя нормы Всемирной торговой организации. В области инвестиций Договор предусматривает предоставление капиталовложениям инвестора режима наиболее благоприятствуемой нации или национального режима в зависимости от того, какой из них является наиболее благоприятным и обеспечивает инвесторам возможность международно-правового урегулирования споров с правительствами принимающих стран.
С самого начала своего существования Хартия выступает за открытие внутренних рынков энергии для конкуренции, а также за постепенную либерализацию торговли. В рамках данных усилий наша организация в настоящее время проводит заключительный этап переговоров по Протоколу по транзиту — юридически обязательному документу, направленному на укрепление существующих обязательств в области транзита по Договору. По окончательном согласовании Протокола он станет еще одним правовым инструментом для облегчения транзита энергии и защиты интересов инвесторов и тем самым будет способствовать улучшению перспектив привлечения инвестиций в энергетические проекты.
За последнее время мы подготовили несколько обследований по торговым, инвестиционным и экологическим проблемам, стоящим перед евразийской электроэнергетикой. В одном из них рассматриваются существующие торговые потоки электроэнергии между странами — участницами ДЭХ и определяются препятствия и барьеры на пути развития торговли. В остальных материалах анализируются вопросы формирования тарифов на электроэнергию, концентрации рынка и государственной торговли в электроэнергетике.
Совсем недавно мы также приступили к обсуждению предложения Электроэнергетического совета СНГ относительно улучшения сотрудничества между секторами электроэнергетики стран — участниц ДЭХ. Я вернусь к этому вопросу несколько позднее.
2. Существующие политические и экономические условия
В течение многих лет электроэнергия квалифицировалась в качестве коммунальной услуги, которая должна была предоставляться поголовно всем гражданам. Электроэнергетика в целом считалась естественной монополией, и внутренняя самообеспеченность электроэнергией была одной из основных задач энергетической политики. В результате этого отечественная электроэнергетика являлась объектом сильного протекционизма, а трансграничной торговли электроэнергией практически не существовало. Данный подход в последнее время уступил место новой политике, направленной на развитие конкуренции и либерализации рынков. В основе такой политики лежит предпосылка, согласно которой отрасль в целом не является естественной монополией, а конкуренция ведет к повышению экономической эффективности. Эта предпосылка была взята на вооружение сначала Соединенным Королевством и другими западноевропейскими странами, а позднее и некоторыми странами с переходной экономикой.
Налицо растущее понимание существенных преимуществ либерализации торговых режимов и углубления интеграции сетей, способствующее развитию торговли электроэнергией. В связи с этим наблюдается тенденция к восстановлению ранее существовавшей или к обеспечению новой синхронной работы энергосистем. В качестве примеров можно привести соединение систем CENTREL и UCTE в октябре 1995 г., нынешние усилия стран Южной Европы, направленные на подключение к системе UCTE, и планы по созданию объединенной энергосистемы "Балтийское кольцо".
Также наблюдается движение к реинтеграции ЕЭС/ОЭС, которые в период 1998—1999 гг. разделились на ряд отдельно функционирующих частей. В июне 2000 г. была восстановлена параллельная работа ЕЭС России и энергосистемы северной части Казахстана. В сентябре 2000 г. энергосистемы пяти государств Центральной Азии были вновь подключены к ЕЭС. В августе 2001 г. энергосистемы Украины и Молдавии начали параллельное функционирование с электроэнергосистемой СНГ. В итоге энергосистемы 12 стран СНГ в настоящее время реинтегрированы.
Самым последним событием является подготовка к параллельной работе энергосистем СНГ и стран Балтии с энерогообъединением стран Западной, Центральной и Юго-Восточной Европы (TESIS). Данная стратегическая задача Электроэнергетического совета СНГ может быть решена за счет эксплуатации 11 существующих высоковольтных (220—270 кВ) линий электропередачи между СНГ и странами Восточной Европы.
На данном этапе страны СНГ заявили о своем желании соединить и синхронизировать свои передающие сети с системой UCTE. В этой связи в марте прошлого года между Электроэнергетическим советом СНГ и Euroelectric был подписан протокол о сотрудничестве. Он ставит задачи по изучению возможностей укрепления долгосрочного сотрудничества в электроэнергетике и по определению необходимых мер по созданию межсистемных связей. Эти задачи решаются силами двух рабочих групп ≈ по рынкам и по окружающей среде.
Данная инициатива стала предметом общих консультаций, проводимых в рамках диалога между ЕС и Россией по вопросам энергетического сотрудничества. Задачей стран СНГ на ближайшую перспективу является создание единого рынка электроэнергии СНГ с целью повышения эффективности и надежности работы их электроэнергосистем, что способствовало бы созданию технических и экономических основ для дальнейшего объединения этой системы с UCTE.
В мае 2003 г. Электроэнергетический совет СНГ выдвинул в рамках процесса Энергетической хартии предложение о Протоколе по электроэнергии. Обсуждение данного предложения продемонстрировало значительную заинтересованность в развитии сотрудничества в электроэнергетике и ускорении темпов ее либерализации и указало на наличие определенных возможностей для разработки дополнительных многосторонних норм, направленных на активизацию сотрудничества в данном секторе. Соглашения о начале каких-либо переговоров достигнуто не было, но было принято решение о продолжении обсуждения указанного предложения с целью определения целей нового документа по электроэнергии и его дополнительного значения по сравнению с уже существующей правовой базой.
На техническом уровне основным дополнительным преимуществом разработки новых норм сотрудничества является приведение в соответствие отличающихся технических стандартов электросетей UCTE и СНГ. Такое согласование в конечном счете могло бы обеспечить возможность физической синхронизации работы обоих систем, за что выступает целый ряд стран СНГ. Подобная синхронизация могла бы принести существенные выгоды в части повышения надежности энергоснабжения и экономической эффективности, снижения требуемых пределов резерва и сокращения пиковых нагрузок в объединенных системах.
На более широком экономическом уровне основным дополнительным преимуществом новых норм сотрудничества могло бы явиться приведение в соответствие степени либерализации рынка электроэнергии и создание равных условий для участников рынка во всех странах ≈ участницах ДЭХ.
3. Необходимость и возможности для развития дальнейшего сотрудничества
Существуют значительные различия между странами в структуре рынков электроэнергии и правилах их функционирования. Это имеет тенденцию к созданию препятствий для развития торговли, привлечения инвестиций и повышения экономической эффективности, а также обусловливает фрагментацию рынков электроэнергии при низких объемах трансграничной торговли и неоптимальном функционировании рынков по сравнению с планируемыми показателями в более широком контексте интеграции систем.
Торговля электроэнергией
Хотел бы вначале остановиться на вопросах торговли. Несмотря на принимаемые в последние время меры к либерализации, рынки в зоне действия ДЭХ остаются фрагментированными и характеризуются весьма умеренными объемами торговли между ними. В 2000 г. на долю межрегиональной торговли, составившей 80,8 ТВт∙ч, приходилось всего 2% электроэнергии, вырабатываемой в евразийской зоне действия ДЭХ. Незначительные торговые потоки проходили с Востока на Запад через цепочку стран. Единственным примером прямой торговли между странами СНГ и Западной Европой были небольшие экспортные поставки из России в Финляндию. Даже на более либерализованных и интегрированных рынках ЕС трансграничная торговля составляет в настоящее время всего 8% общего объема потребления электроэнергии в ЕС.
Столь незначительный объем торговли можно объяснить отчасти такими техническо-экономическими причинами, как несинхронность работы сетей (в особенности систем UCTE и СНГ) или высокая стоимость передачи энергии на большие расстояния. Однако основной причиной является наличие целого ряда нормативно-правовых барьеров практически во всех странах — участницах ДЭХ. Наиболее явные из них — монополии и эксклюзивные права, отсутствие свободного доступа к сетям, высокие и множественные тарифы за передачу, ограниченный выбор поставщиков у потребителя и прямые импортные ограничения. Кроме того, существует высокая концентрация рынка в руках нескольких крупных коммунальных предприятий; на долю десяти крупнейших компаний в евразийской зоне действия ДЭХ приходится почти половина генерирующих мощностей. Это негативно сказывается на условиях доступа к сетям, торговле и уровне рыночной конкуренции.
Как показывают результаты нашего анализа, в среднесрочной перспективе существуют определенные возможности для увеличения объема межрегиональной торговли в евразийской зоне действия ДЭХ. Мощности существующих межсистемных связей в настоящее время значительно недозагружены, и имеются незадействованные генерирующие мощности, которые могли бы способствовать развитию торговли. Кроме того, стимулом к развитию торговли являются широкие ценовые различия между регионами. При наличии достаточной политической воли можно устранить целый ряд нормативных препятствий, ограничивающих данные возможности.
Инвестиционный климат
Эффективная либерализация торговли электроэнергией и интеграция рынков стран — участниц ДЭХ невозможны в отсутствие необходимой физической инфраструктуры и свободного, недискриминационного доступа к ней. Для этого требуется либеральный инвестиционный режим, способствующий сооружению и эксплуатации сетей, и регулирование с акцентом на развитии конкуренции, призванное обеспечить доступ к ним третьих лиц из числа как отечественных, так и зарубежных поставщиков на недискриминационных и прозрачных условиях.
В настоящее же время и инвестиционный климат, и условия доступа к сетям оставляют желать много лучшего, особенно в странах СНГ. В данной области требуется проведение стремительных реформ с учетом весьма значительной потребности в инвестициях в стареющую энергетику стран СНГ в ближайшие десятилетия. Так, например, по оценкам Правительства России, к 2020 г. на реконструкцию и модернизацию существующих объектов и строительство новых электростанций и линий электропередачи потребуется капиталовложений на сумму порядка 217 млрд долл. США.
Основная доля требуемых капиталовложений должна быть получена у частных инвесторов. Для инвестора-акционера наиболее значительный риск связан с тарифами на электроэнергию и доступом к потребителям. Этот риск можно существенно снизить за счет применения тарифов, отражающих фактические издержки, либерализации внутреннего рынка и большей интеграции региональных рынков. Помимо таких факторов, обусловленных спецификой данного сектора, существуют и другие, более общие условия, сказывающиеся на общем инвестиционном климате, такие, как политическая и макроэкономическая стабильность и предсказуемость режимов налогообложения и регулирования. В целом ряде стран СНГ такие условия по-прежнему не соответствуют ожиданиям инвесторов.
Либерализация рынка
Еще одним важным структурным недостатком, о котором я уже упоминал, являются неравномерные темпы проведения рыночных реформ, приводящие к образованию неодинаковой структуры рынков и применению различающихся правил ведения деятельности. Многие страны уже признали благотворные последствия либерализации рынков для торговли, инвестиций и общей экономической эффективности и приступили к проведению соответствующих реформ с акцентом на обеспечении возможности выбора поставщиков потребителем, вертикального обособления предприятий, доступа третьих лиц к сетям и независимого регулирования. Однако степень и формы либерализации в зоне действия ДЭХ существенно варьируют, когда страны — члены ЕС находятся на ее переднем крае, государства, вступающие в ЕС, уже приняли на себя юридические обязательства в рамках "acquis communautaire", а большинство стран СНГ отстает.
Такая различная степень открытости выражается, например, в значительном неравенстве условий доступа к сетям. Если в тех странах — участницах ДЭХ, в которых по-прежнему существуют национальные монополии, доступ третьим лицам не предоставляется, то в странах с продвинутой степенью либерализации приняты нормативные положения, разрешающие доступ третьим лицам из числа как отечественных, так и зарубежных участников. Однако некоторые из этих стран зарезервировали за собой возможность отказа в доступе к сетям в случае отсутствия аналогичной открытости рынка.
По крайней мере некоторые из вышеуказанных проблем можно решать более эффективно за счет более тесного международного сотрудничества на рынках электроэнергии. Существует не только потребность, но и значительные возможности для углубления сотрудничества между секторами электроэнергетики евразийских государств, в особенности стран СНГ, а также Восточной и Центральной Европы. Возникает вопрос об адекватности существующей правовой базы для поддержки такого сотрудничества и о необходимости дополнительных правовых инструментов.
4. Существующая правовая база
Прежде чем мы попытаемся решить этот весьма сложный вопрос, давайте сначала рассмотрим существующую международно-правовую базу. Она включает в себя несметное множество сложных региональных и многосторонних документов, охватывающих две основные области: a) рыночные реформы, направленные на обеспечение конкуренции, развитие торговли и привлечение инвестиций; b) вопросы охраны окружающей среды. В этом кратком обзоре я сосредоточу свое внимание на многосторонних нормах и не буду рассматривать нормы, существующие в странах СНГ, с которыми эта аудитория, вне всякого сомнения, очень хорошо знакома.
Нормы рынка
Что касается норм рынка, то в рамках процесса Энергетической хартии уже разработано или находится в стадии подготовки несколько международно-правовых документов, которые являются обязательными для их участников. Наиболее важный из них ≈ Договор к Энергетической хартии, вступивший в силу в 1998 г. Из числа стран СНГ, а также Центральной и Восточной Европы только Россия и Белоруссия являются подписывающими сторонами, еще не ратифицировавшими ДЭХ.
Нормы ДЭХ, включая нормы ВТО, применимые в контексте ДЭХ, охватывают торговлю электроэнергией — хотя и не самым совершенным образом и не во всех отношениях. Все положения ГАТТ полностью применимы к торговле электроэнергией точно так же, как и ко всем другим товарам. Это необходимо учитывать, поскольку органы по регулированию энергетики и электрические операторы имеют тенденцию забывать о важных ограничениях и правах, вытекающих из членства в ВТО или участия в ДЭХ. К числу наиболее важных положений ГАТТ, ограничивающих меры правительств в области торговли электроэнергией, относятся следующие.
Режим наиболее благоприятствуемой нации предусматривает, что никакие меры в области импорта и экспорта электроэнергии не должны допускать различий между иностранными экспортерами и импортерами. Данное обязательство распространяется на тарифы, а также на любые другие пограничные меры. Это означает, что в рамках любых мер, затрагивающих торговлю, недопустима дискриминация импортной электроэнергии на основании ее происхождения, равно как не допустима дискриминация экспорта электроэнергии на основании места ее назначения. И самое главное ≈ такой равный режим должен предоставляться "немедленно и безусловно". Однако претендовать на режим наиболее благоприятствуемой нации можно только для электроэнергии из государств — членов ВТО и Договаривающихся сторон ДЭХ; государства же, не являющиеся членами ВТО или не участвующие в ДЭХ, могут подвергаться дискриминации.
Обязательство по предоставлению национального режима предусматривает, что к импортной электроэнергии должен применяться режим не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется электроэнергии отечественного производства на основании наиболее благоприятных внутренних нормативных положений. Иными словами, обязательство по предоставлению национального режима импортной электроэнергии означает, что в отношении нее недопустима дискриминация точно так же, как она недопустима в отношении отечественной электроэнергии. Обязательства по национальному режиму распространяются на такие вопросы, как налогообложение и внутреннее регулирование, включая "все законы, правила и требования, относящиеся к внутренней продаже, предложениям о продаже, покупке, транспортировке, распределению или использованию" электроэнергии.
Третий основной принцип заключается в запрете количественного регулирования импорта и экспорта. Статья XI ГАТТ не допускает никаких запретов или ограничений, будь то в виде квот, импортных или экспортных лицензий или других мер.
Четвертый основной принцип связан с деятельностью государственных предприятий и предприятий, которым предоставлены эксклюзивные или особые привилегии. Значение этих положений очевидно ввиду того, что во многих странах энергоснабжением занимаются монополии. Статья XVII ГАТТ требует, чтобы такие предприятия следовали недискриминационным нормам ГАТТ, которые применяются к правительствам. Иными словами, в то время как частные электрические компании вправе применять дифференцированный режим к своим покупателями и продавцам, государственные электрические коммунальные и иные предприятия, наделенные эксклюзивными правами, делать этого не могут. При принятии своих решений о покупке или продаже они должны применять принципы режима наиболее благоприятствуемой нации и национального режима, а это требует, чтобы они действовали, руководствуясь исключительно коммерческими соображениями, и предоставляли предприятиям других Договаривающихся сторон ДЭХ достаточную возможность, в соответствии с обычной деловой практикой, конкуренции для участия в таких покупках или продажах.
Основополагающими принципами ДЭХ являются следующие: открытость рынков, транспарентность и отказ от дискриминации в сотрудничестве в четырех ключевых областях (торговля энергией, транзит энергии, инвестиции и энергоэффективность). Протокол о транзите (в особенности ст. 7) основан на принципах свободы транзита и отказа от дискриминации, воплощенных в статье V ГАТТ. Они подтверждают принцип свободы транзита и отказа от дискриминации применительно к доступу к сооружениям для транзита энергии. Важным новым элементом Договора является то, что он прямо охватывает сетевую транспортировку энергии (в том числе электрической), а также возможность обеспечения исполнения его положений при помощи дополнительного механизма урегулирования в случае возникновения споров по вопросам транзита. Таким образом, в настоящее время благодаря ДЭХ государства-участники располагают комплексом многосторонне признанных норм, которые могут использоваться для защиты их интересов.
Договаривающиеся стороны обязуются принимать все необходимые меры для облегчения транзита энергии. Они обязуются содействовать модернизации, разработке и эксплуатации межрегиональных транспортных сооружений, а также созданию внутренних и трансграничных соединительных сооружений. Кроме того, они соглашаются осуществлять сотрудничество в принятии мер по ликвидации последствий перебоев в снабжении энергией.
Согласно Договору, меры, направленные на облегчение транзита, должны приниматься без различий в том, что касается происхождения, места назначения или владельца энергии, и без дискриминационных тарифов, а также без чрезмерных задержек, ограничений или сборов. Это означает, что страны не могут отказывать в транзите и не вправе не соглашаться на сооружение новых сетевых мощностей только по соображениям происхождения, места назначения энергии и права собственности на нее. Страны транзита не должны прерывать или сокращать существующие транзитные потоки даже в случае возникновения у них споров с любой другой страной по поводу такого транзита. В подобных случаях у них имеется возможность воспользоваться процедурой оперативного урегулирования разногласий в соответствии с п. 7 ст. 7 ДЭХ. Кроме того, Договаривающиеся стороны не должны препятствовать созданию новых мощностей, если транзит не может осуществляться на коммерческих условиях при помощи существующих мощностей.
В ДЭХ также предусмотрены эффективные средства для поощрения и защиты иностранных инвестиций в странах-участницах. Он обеспечивает защиту иностранных инвесторов от таких политических рисков, как дискриминация, экспроприация и национализация, нарушение отдельных инвестиционных договоров, убытки, причиняемые войной, и необоснованные ограничения на перечисление средств. Кроме того, в п. 7 ст. 10 ДЭХ закреплено обязательство принимающих стран по предоставлению капиталовложениям инвесторов других Договаривающихся сторон национального режима или режима наиболее благоприятствуемой нации в зависимости от того, какой из них является наиболее благоприятным.
Энергетическая хартия недавно приняла на себя обязательства по дальнейшему совершенствованию комплекса международных норм по транзиту энергии в рамках переговоров по Протоколу по транзиту. Подобно Договору, Протокол будет применяться ко всем видам энергии, включая электроэнергию. Основные цели Протокола сводятся к обеспечению:
- бесперебойности транзитных потоков;
- взимания разумных и недискриминационных тарифов за транзит энергии.
В случае принятия Протокол прояснит в рамках международного права такие ключевые вопросы, как определение "наличных мощностей для транзита" в национальных энергетических сетях, критерии для предоставления доступа к таким наличным мощностям заинтересованным третьим лицам, а также критерии, которые должны применяться сетевыми операторами при установлении тарифов за транзит. Говоря более конкретно, переговоры о предоставлении доступа к наличным мощностям должны проводиться добросовестно, основываться на прозрачных процедурах и коммерческих условиях и исключать дискриминацию на основании происхождения, назначения энергии и права собственности на нее. Кроме того, транзитные тарифы должны основываться на понесенных издержках, быть объективными, разумными, прозрачными и не допускающими дискриминации на основании происхождения и назначения энергии и права собственности на нее.
Договор и будущий Протокол закладывают широкую правовую базу для дальнейшей либерализации и более тесного сотрудничества в евразийской энергетике. Кроме того, страны СНГ могли бы расширить основы сотрудничества со странами Центральной и Восточной Европы, а также с другими европейскими государствами за счет либерализации их внутренних рынков с использованием в качестве модели наиболее передовых нормативных положений ЕС. Такую модель составляют главным образом директивы по электроэнергии от 1996 и 2003 гг., а также сопутствующие им нормативные акты. Директивы ЕС имеют важное значение с международно-правовой точки зрения не только потому, что они принимаются в настоящее время странами, вступающими в ЕС, и выполняются другими странами, не являющимися членами ЕС, но и потому, что государства-члены связываются обязательством по ДЭХ по недискриминационному выполнению директив.
Директива от 1996 г. предписывала всем государствам-членам открыть свои рынки электроэнергии к 1999 г. не менее чем на 30%. Рынки электроэнергии ЕС открывались более быстрыми темпами по сравнению с предусмотренными в директиве, достигнув 100%-ной открытости в некоторых странах и среднего по ЕС уровня в 65%. Другими важными обязательствами по данной директиве являлись следующие: транспарентный и недискриминационный порядок согласований и проведения тендеров; образование независимых операторов систем и независимых органов по регулированию энергетики; принятие прозрачных и недискриминационных обязательств в области коммунального обслуживания; меры по недопущению злоупотребления доминирующим положением.
Новые директива 2003/54/EC и постановление 1228/2003, принятые в июне 2003 г., направлены на ускорение темпов и углубление процесса либерализации рынка электроэнергии. Основные положения директивы включают в себя требования относительно правового обособления передающих систем в рамках вертикально интегрированных организаций; обеспечения недискриминационного доступа третьих лиц к передающим и распределительным системам; полного открытия рынка для всех потребителей не позднее 1 июля 2007 г.; образования независимых органов по регулированию энергетики.
Сопутствующее постановление 1228/2003 преследует цель установления справедливых правил для трансграничных перетоков электроэнергии. Они включают в себя установление отражающих фактические издержки и прозрачных тарифов и применение недискриминационных и рыночных решений в случае перегруженности сетевых мощностей. Постановлением допускаются исключения из последнего требования для новых межсистемных связей. Кроме того, оно запрещает взимание специальных сетевых сборов с отдельных операций по транзиту электроэнергии и содержит требование к операторам передающих систем относительно публикации оценок имеющихся мощностей.
Страны Центральной и Восточной Европы и другие вступающие в ЕС государства в настоящее время приводят свое законодательство в соответствие с acquis. Кроме того, некоторые страны с переходной экономикой приступили к проведению рыночных реформ, включая обособление предприятий, приватизацию и повышение внутренних тарифов для покрытия производственных издержек. Так, например, в феврале 2003 г. Россия приняла ряд законов, направленных на реструктуризацию своей электроэнергетики и преобразование ее к 2005 г. в полностью конкурентный рынок. Страны СНГ могли бы использовать законодательство ЕС в качестве модели для подготовки собственных нормативных актов как на односторонней, так и на многосторонней основе с целью дальнейшей либерализации своих рынков электроэнергии.
Охрана окружающей среды
Охрана окружающей среды становится еще одной важной областью регулирования и сотрудничества. Это отчасти вызвано растущим беспокойством в Западной Европе по поводу того, что импорт электроэнергии из стран Центральной и Восточной Европы и СНГ может привести к увеличению экологического ущерба и подорвать существующие экологические стандарты. Эти опасения обусловлены главным образом пониманием того, что значительная доля этого импорта поступает с небезопасных атомных реакторов или с весьма неэкологичных тепловых электростанций, которые руководствуются менее строгими экологическими стандартами по сравнению с принятыми в ЕС.
Вышеупомянутые опасения послужили стимулом для инициатив по уменьшению опасности аварий на АЭС и загрязнения атмосферного воздуха тепловыми электростанциями. Конкретные меры направлены на ограничение и даже запрет импорта электроэнергии из стран, не являющихся членами ЕС, которые могут не соответствовать экологическим стандартам ЕС, а также содействие потреблению электроэнергии, получаемой из возобновляемых источников энергии. Основная идея, лежащая в основе таких мер, заключается в так называемой экологической взаимности: экологические стандарты производства электроэнергии в стране-экспортере должны быть эквивалентны стандартам, применяемым в стране-импортере. В случае несоответствия таких стандартов объем импорта может быть сокращен.
Законодательство по электроэнергии нескольких стран, в том числе Австрии, Люксембурга, Италии, Чешской Республики и Венгрии, содержит положения, запрещающие импорт из стран, где применяются более низкие экологические стандарты и где производство электроэнергии может представлять угрозу для здоровья людей, животных и растений.
Регулируются аспекты производства электроэнергии и торговли ею, относящиеся к охране окружающей среды и промышленной безопасности, в различных странах по-разному, что отражает не только состояние местной экологии и обеспеченность первичными энергоресурсами, но и степень внешней либерализации торговли электроэнергией.
Наиболее продвинутые нормативные акты о выбросах тепловых электростанций существуют в ЕС. Основным из них является директива Европейского совета 88/609/EEC от ноября 1988 г., которая впоследствии была изменена, а в дальнейшем "переработана в интересах обеспечения ясности" директивой 2001/80/EC6. Последняя директива вступила в силу в ноябре 2001 г. Она устанавливает предельные нормы выбросов диоксида серы (SO2), оксидов азота (NOx) и пыли с крупных сжигательных установок. Данные нормативные акты применяются к сжигательным установкам с номинальной теплоемкостью свыше 50 МВт, независимо от вида сжигаемого топлива. Для таких загрязняющих веществ в директиве установлены "предельные значения выбросов".
Предельные нормы по SO2 для модернизированных старых установок ограничены 400 мг SO2/нм3 применительно к объектам свыше 500 МВт и постепенным увеличением лимита до 2000 мг SO2/нм3 для самых малых установок. К абсолютно новым установкам применяются намного более строгие стандарты: 200 мг SO2/нм3 для объектов с теплоемкостью свыше 100 МВт и 850 мг SO2/нм3 для объектов с теплоемкостью 50—100 МВт.
Указанные директивы сыграли достаточно эффективную роль в сокращении объема выбросов в странах ЕС. По данным Европейского агентства по окружающей среде (European Environment Agency) за период 1990—1998 гг. выбросы SO2 при производстве электроэнергии сократились в ЕС более чем на 60% главным образом ввиду осуществления мероприятий по снижению выбросов конкретных загрязняющих веществ в соответствии с требованиями вышеупомянутых директив.
За рамками ЕС наиболее действенным правовым документом, устанавливающим нормы выбросов, является Конвенция ЕЭК ООН 1979 г. о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния. Она имеет более широкую географическую сферу применения по сравнению с законодательными актами ЕС, поскольку применяется к 55 странам, включая государства ≈ члены ЕС, страны, вступающие в ЕС, и большинство стран СНГ. Данная Конвенция ориентируется конкретно на трансграничные последствия загрязнения воздуха в тех случаях, когда конкретные его источники уже не могут быть установлены (в отличие от директив ЕС, предметом которых являются выбросы на уровне предприятий). В ней содержатся главным образом обязательства общего характера; договаривающиеся стороны должны "стремиться ограничивать и, насколько это возможно, постепенно сокращать и предотвращать загрязнение воздуха, включая его трансграничное загрязнение на большие расстояния" (ст. 2). Она также предусматривает создание программы мониторинга и оценки.
Конвенция не устанавливает каких-либо конкретных предельных норм, а скорее закладывает основы для международного сотрудничества, обмена информацией и исследований. Важно то, что более конкретные обязательства закреплены в некоторых дополнительных протоколах. Так, например, в Протоколе о борьбе с подкислением, эвтрофикацией и приземным озоном от 1999 г. (Гётеборгский протокол) установлены предельно допустимые нормы выбросов на 2010 г. по четырем загрязнителям: сере, NOx, летучим органическим соединениям и аммиаку. В Протоколе определены снижающиеся обязательные предельные нормы для регионов и жесткие предельные значения по конкретным источникам выбросов. Поэтому он является международным документом, который максимально приближается к директиве ЕС о крупных сжигательных установках. В Протоколе также установлены национальные предельные нормы выбросов по загрязнителям (которые должны быть достигнуты к 2010 г.) и предельные значения по существующим и новым стационарным источникам выбросов.
Протокол содержит несколько менее жесткие требования, чем директива ЕС, и не детализирует того, каким образом были рассчитаны указанные предельные значения, однако в случае EU15 они аналогичны внутренним предельным нормам ЕС. Если такие же принципы расчета применялись для других членов ЕЭК ООН, то, выполняя Протокол, эти страны максимально приблизятся к соблюдению стандартов ЕС. Предусматриваемые Протоколом максимально допустимые нормы для промышленных установок также аналогичны значениям, установленным в директиве ЕС о крупных сжигательных установках, однако они несколько менее жесткие для существующих установок. Кроме того, отличаются и сроки достижения предельных нормативов9.
Это позволяет сделать вывод о том, что по некоторым видам выбросов с тепловых электростанций международно признанные стандарты существуют. Ряд стран объявили себя связанными обязательствами по некоторым предельным нормам выбросов (Конвенция ЕЭК ООН о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния и Протоколы, а также директивы ЕС). Такие стандарты представляются удовлетворительными с технической точки зрения: полное соблюдение предельных норм выбросов позволит резко сократить общий объем выбросов SO2 и NOx. В случае EU15 это означало бы 70%-ное сокращение выбросов SO2 к 2010 г. и снижение выбросов NOx на 9%. Соблюдение таких предельных норм странами, вступающими в ЕС, позволило бы достичь сокращения выбросов SO2 и NOx соответственно на 85 и 8%. Аналогичные результаты можно было бы ожидать и в странах СНГ.
В этой связи необходимо упомянуть и о Протоколе к Энергетической хартии по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам (ПЭЭСЭА). Данный Протокол был подписан в 1994 г. и впоследствии был ратифицирован большинством подписавших его сторон. Его еще не ратифицировали шесть стран, включая Россию, Белоруссию и Грузию. Цель ПЭЭСЭА заключается в содействии соблюдению международно признанных стандартов в области устойчивого развития, таких, как принцип оплаты за загрязнение окружающей среды ответственными за это лицами и практика проведения транспарентных оценок воздействия на окружающую среду.
Сейчас я хотел бы перейти к вопросу о ядерной безопасности. В настоящее время существуют четыре обязательные международные конвенции по ядерной безопасности: Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии, Конвенция об оказании помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации, Конвенция о ядерной безопасности и Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами.
Наиболее важной в данном контексте является Конвенция о ядерной безопасности, которая вступила в силу в 1996 г. Ее цель ≈ юридически обязать участвующие в ней государства, в которых эксплуатируются АЭС, поддерживать высокий уровень их безопасности путем установления международных нормативов в этой области. Конвенция является побудительным документом и не предусматривает обеспечение исполнения обязательств посредством контроля и санкций. Одним из ключевых обязательств Договаривающихся сторон применительно к существующим ядерным установкам является обеспечение "скорейшей реализации всех практически осуществимых усовершенствований в целях повышения безопасности ядерной установки. Если такое повышение не может быть обеспечено, необходимо осуществить планы по остановке ядерной установки в кратчайшие практически возможные сроки" (ст. 6).
Другой важной договоренностью в рамках МАГАТЭ является Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами. Она также представляет собой "побудительный" документ, который сам по себе не устанавливает какие-либо конкретные стандарты, а содержит ссылки на уже существующие международные стандарты. Конвенция требует, чтобы государства обеспечивали эффективную защиту отдельных людей, общества в целом и окружающей среды, и предусматривает, что национальное законодательство должно надлежащим образом учитывать "одобренные на международном уровне критерии и нормы" (ст. 4(iv)). Договаривающиеся стороны должны рассматривать безопасность существующих установок и в случае необходимости производить "все разумно осуществимые на практике усовершенствования" в целях повышения их безопасности (ст. 5 и 12).
Как представляется, стандарты МАГАТЭ носят регулирующий характер и являются обязательными только для самого МАГАТЭ и его деятельности, а не для его членов или третьих стран. Государства-члены могут принимать их по своему усмотрению для использования в своих внутренних нормативных актах применительно к собственной деятельности. Механизм обеспечения принудительного соблюдения отсутствует, однако существует определенное моральное давление на страны с целью побуждения их к пользованию услугами МАГАТЭ в области безопасности, в частности в контексте Конвенции о ядерной безопасности.
Переходя к нормативным актам ЕС, следует отметить, что "Евратом" может принимать обязательные акты, которые подлежат включению во внутреннее законодательство стран ЕС. Согласно положениям договора по "Евратому", Европейской комиссии предоставлен статус наднационального регулирующего органа в следующих трех областях: радиологическая защита, поставки ядерного топлива и ядерные гарантии. Вместе с тем в договоре по "Евратому" практически конкретно не затрагиваются такие аспекты, как эксплуатационная безопасность ядерных установок, хранение радиоактивных отходов и объекты для их захоронения (т.е. критерии и нормы, подлежащие соблюдению при проектировании и эксплуатации таких объектов). В результате этого деятельность по регулированию в указанных областях осуществлялась в рамках ответственности национальных властей.
В ноябре 2002 г. Европейская комиссия выпустила для целей обсуждения проект "ядерного пакета", который содержал, в частности, проект директивы, устанавливающей основные обязательства и принципы безопасности ядерных установок, и проект директивы об обращении с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами. Первый документ не преследует цели установления стандартов ядерной безопасности ЕС, а скорее устанавливает основные обязательства и принципы, на основе которых в надлежащим порядке будут приняты общие стандарты безопасности. Основным механизмом является надзор за ядерными установками со стороны независимых органов промышленной безопасности. Также имеется требование о зачислении на отдельные счета средств, выделяемых на вывод объектов из эксплуатации. Проект второй директивы является более требовательным, так как предусматривает конкретные сроки удаления радиоактивных отходов.
Для стран, вступающих в ЕС, Ассоциация западноевропейских органов атомного регулирования производит оценку ядерной безопасности и выносит рекомендации относительно ее повышения. Определенную роль играет и Рабочая группа по ядерной безопасности, сформированная Советом Европейского Союза в связи с увеличением членского состава ЕС. Задача данного органа состоит в оценке ядерной безопасности в тех вступающих в ЕС странах, где эксплуатируются АЭС.
Можно сделать вывод о том, что существующие обязательные международные конвенции по ядерной безопасности содержат ссылки на международные стандарты в данной области, но сами не устанавливают таких стандартов. Даже несмотря на то что обязательных стандартов не существует, признанные и применяемые на международной арене стандарты приняты МАГАТЭ и другими организациями, что обеспечивает фактический стандарт того, что квалифицируется как безопасная эксплуатация ядерных установок и безопасное удаление отходов.
5. Возможные дальнейшие действия
Процесс либерализации рынков электроэнергии следует ускорить и распространить на страны СНГ. Он должен быть направлен на уменьшение барьеров для развития торговли и привлечения инвестиций, а также на развитие конкуренции в области производства и распределения электроэнергии. Так, например, значительная либерализация торговли электроэнергией могла бы быть достигнута просто за счет полного исполнения существующих договорных обязательств в рамках ВТО и ДЭХ, а также путем принятия странами односторонних мер по дальнейшей либерализации отечественной электроэнергетики. К числу таких мер относится обособление существующих национальных коммунальных предприятий, с тем чтобы владелец сети был независим от компаний, занимающихся производством и реализацией электроэнергии, а также обеспечение независимого регулирования условий пользования сетями.
Решения, направленные на совершенствование нынешних режимов транзита, заключаются прежде всего и в более полном выполнении уже существующих и вновь принимаемых международных нормативных актов. Я уже упоминал о директиве ЕС "Об электроэнергии", которая требует от государств-членов реализовать на практике недискриминационный и транспарентный доступ третьих лиц к сетям. Протокол по транзиту, переговоры по которому проходят в настоящее время, в случае его принятия в его нынешнем виде будет содержать требование ко всем Договаривающимся сторонам ДЭХ обеспечить, чтобы тарифы основывались на понесенных издержках и являлись объективными, разумными, прозрачными и недискриминационными.
Было бы также желательно привести в соответствие степень либерализации рынков и создать равные условия для участников рынка во всей зоне действия ДЭХ. Это в значительной мере способствовало бы достижению долгосрочной цели создания полностью открытого и интегрированного рынка электроэнергии в Евразии, что, в свою очередь, позволило бы получить выгоды в виде повышения экономической эффективности, надежности поставок и эффективности охраны окружающей среды. Несмотря на некоторый обнадеживающий прогресс, достигнутый за последние годы, в этой области предстоит сделать еще многое. В этой связи Энергетическая хартия призвана внести важный вклад в рамках своей задачи по установлению и реализации на практике общих норм для международных отношений в области энергетики.
В некоторых областях, таких, как ядерная безопасность, международно признанные стандарты разработаны еще не в полной мере, или не являются юридически обязательными, или же имеют ограниченную географию применения. Разумной стратегией в данных областях явились бы разработка и обеспечение выполнения в рамках многосторонних соглашений стандартов, независимых от торговых норм. Принятие минимальных экологических стандартов и либерализация электроэнергетики для иностранных торговых организаций и инвесторов явились бы абсолютно беспроигрышным вариантом для евразийского сообщества.
Европейская комиссия выступает за реализацию еще одного подхода — создание новой правовой базы на основе двусторонних соглашений с вступающими в ЕС странами и другими государствами с переходной экономикой. Такие страны были бы обязаны: а) выполнять требования директивы ЕС об электроэнергии относительно открытия рынков, доступа третьих лиц и обособления предприятий; b) предоставить доступ в свою электроэнергетику компаниям ЕС; с) применять экологические стандарты, сопоставимые со стандартами ЕС; d) исключить экспорт электроэнергии, вырабатываемой на небезопасных АЭС12.
В заключение хотелось бы отметить, что существующая правовая база уже обеспечивает широкую основу для более тесного сотрудничества между Востоком и Западом в электроэнергетике и энергетике вообще. В некоторых случаях данную базу необходимо либо географически распространить на страны СНГ, либо просто более полно реализовать в таких странах. На мой взгляд, в план дальнейших действий можно было бы включить, в частности, следующее:
- ратификацию ДЭХ Россией и Белоруссией и его полное выполнение всеми странами;
- успешное принятие Протокола по транзиту и его последующую ратификацию и исполнение;
- дальнейшую либерализацию рынков СНГ ≈ одностороннюю или региональную — с использованием acquis ЕС в качестве модели;
- принятие странами СНГ, а также Центральной и Восточной Европы предельно допустимых норм загрязнения, аналогичных установленным директивами ЕС;
- ратификацию и выполнение Гётеборгского протокола большинством стран СНГ, а также Центральной и Восточной Европы;
- соблюдение стандартов и руководящих принципов по ядерной безопасности и возможную подготовку дополнительных международных соглашений.
Страны СНГ, а также Центральной и Восточной Европы располагают возможностями для того, чтобы стать крупными поставщиками на будущем открытом и объединенном евразийском рынке электроэнергии. Однако для того чтобы исполнять эту роль, они должны сначала решить многочисленные задачи, стоящие перед их электроэнергетикой, включая, в частности, необходимость развития большей конкуренции между поставщиками; проведение реформы системы формирования тарифов за электроэнергию; модернизацию устаревающих электростанций; улучшение своего экологического имиджа. В течение переходного периода потребуются неослабные усилия правительств в целях осуществления контроля за надежностью, регулирования доступа к сетям и их расширения и обеспечения надежности поставок. Первые шаги в этом направлении уже делаются, однако предстоящий путь может оказаться долгим и трудным.

в начало