Коллегия Счетной палаты Российской Федерации под председательством Татьяны Голиковой рассмотрела результаты экспертно-аналитического мероприятия "Анализ влияния изменений природоохранного законодательства Российской Федерации на деятельность хозяйствующих субъектов в части сокращения негативного воздействия на окружающую среду".
Объекты анализа: Росприроднадзор; департаменты Росприроднадзора по Центральному федеральному округу и Северо-Западному федеральному округу; Минприроды России (по запросу); Роспотребнадзор (по запросу); Минздрав России (по запросу); территориальные органы Росприроднадзора (по запросу).
Исследуемый период: 2014-2015 гг. и истекший период 2016 года.
С сообщением выступил аудитор Счетной палаты Бато-Жаргал Жамбалнимбуев.
На Коллегии отмечалось, что состояние окружающей среды — один из основных приоритетов политики государства, определенный в основных стратегических документах в области экологического развития Российской Федерации.
В 2012 году утверждена госпрограмма "Охрана окружающей среды" на 2012 — 2020 годы, реализация которой ощутимых результатов пока не дала. Как показал проведенный анализ, в 2015 г. не выполнено 7 из 30 показателей подпрограммы "Регулирование качества окружающей среды", относящихся, в том числе к отраслям с наибольшим негативным влиянием на окружающую среду.
Например, не обеспечено достижение значений таких показателей, как "объем выбросов загрязняющих атмосферу веществ от стационарных источников в топливно-энергетическом комплексе (ТЭК)" (план — 74,5%, факт — 79,5%), ".. металлургии" (план -75,2%, факт — 84,1%), "доля уловленных и обезвреженных загрязняющих веществ от стационарных источников" (план — 76%, факт -75%). По итогам 2015 г. степень эффективности госпрограммы, по данным Минэкономразвития, составляет 75,4%, что соответствует оценке "ниже среднего".
При этом, по данным Минприроды, состояние окружающей среды характеризуется как неблагоприятное. Остается низким качество воды, нормативной очистке подвергается лишь 13% сточных вод. Ежегодно образующийся объем отходов так и остается на уровне 5 млрд. тонн, из которых перерабатывается меньше половины. И это помимо накопленных 100 млрд. тонн бытовых и производственных отходов, занимающих порядка 4 млн. гектар.
Как было отмечено на Коллегии, в соответствии с законом "Об охране окружающей среды" основным механизмом стимулирования хозяйствующих субъектов к выполнению мероприятий по охране окружающей среды является плата за оказываемое ими негативное воздействие на окружающую среду (далее — НВОС), размер которой зависит от уровня такого воздействия.
Однако существовавшие до 2014 г. недостатки правового регулирования в области природоохранных отношений, в том числе отсутствие законодательно установленной возможности корректировки платы за НВОС в случае осуществления затрат хозяйствующими субъектами на выполнение природоохранных мероприятий, отрицательно сказывались на стимулирующей функции этого механизма.
В 2015 г. объем доходов от поступлений платы за НВОС составил 26,8 млрд рублей, что на 3% меньше уровня 2014 г.
Как было отмечено на Коллегии, снижение объема доходов, в том числе связано с увеличением числа заявленных мероприятий по сокращению НВОС предприятиями, загрязняющими водоемы и сжигающими попутный нефтяной газ. Указанным предприятиям в 2014-2015 гг. и первом полугодии 2016 г. размер платы за НВОС был уменьшен на 30,7 млрд рублей. Механизмы предоставления корректировок с учетом произведенных ими затрат были предусмотрены соответствующими постановлениями Правительства Российской Федерации. При этом в отношении других предприя ий, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, механизм корректировок законодательно регламентирован не был. В результате появилась судебная практика по истребованию этих корректировок. Во внесудебном порядке корректировка была предоставлена только в двух регионах — в Москве и Перми.
В целом, несмотря на увеличение объема предоставленных в 2015 г. корректировок на 40%, по данным Росстата, затраты предприятий на оздоровление окружающей среды сократились по сравнению с уровнем 2014 г., примерно на 13%.
Кроме того, действовавшим до 2014 г. законодательством не были урегулированы вопросы, касающиеся учета объектов НВОС, что приводило к недополучению доходов бюджетами бюджетной системы.
В 2014 г. для устранения существовавших правовых неурегулированностей в природоохранное законодательство были внесены существенные изменения.
Основными новациями Закона № 219-ФЗ (изменения в Федеральный закон "Об охране окружающей среды") стали качественно новые подходы к учету объектов НВОС, начислению и взиманию платы за НВОС, а также стимулированию природопользователей к снижению негативного воздействия, в том числе путем корректировки платы за НВОС на величину понесенных ими затрат при выполнении мероприятий по снижению негативного воздействия. Одной из главных новаций Закона 458-ФЗ (изменения в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления") с ало введение экологического сбора, уплачиваемого производителями или импортерами товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию товаров после потери ими потребительских свойств.
Однако результаты проведенного анализа свидетельствуют о том, что за прошедшие два года с момента внесения изменений в природоохранное законодательство, не создана необходимая нормативная правовая база для их реализации.
"По состоянию на 25 ноября 2016 г. из 15 нормативных актов, необходимых для реализации 219-ФЗ не утверждено 6, из 29 актов, необходимых для реализации 458-ФЗ, не принято 5 актов", — отметил в ходе своего выступления аудитор Бато-Жаргал Жамбалнимбуев.
Так, отсутствие утвержденного порядка корректировки размера платы за НВОС не позволяет хозяйствующим субъектам воспользоваться предоставленным им правом на ее корректировку, в том числе за внедрение более экологичных технологий.
Несоблюдение сроков разработки и принятия нормативных правовых актов, необходимых для исчисления и уплаты экологического сбора, привело к недопоступлению в доход федерального бюджета за 2015 г. порядка 6,5 млрд рублей, а региональные бюджеты не получили субсидии на софинансирование региональных программ по обращению с отходами.
На Коллегии было отмечено, что с опозданием стала реализовываться обязанность хозяйствующих субъектов по регистрации объектов НВОС, учет которых в соответствии с 219-ФЗ с 1 января 2015 г. должен осуществляться посредством внесения данных в государственный реестр в государственной информационной системе (ГИС). Однако заработала ГИС только с 1-го декабря 2016 г., что создает риски неполной постановки на учет объектов НВОС к концу 2016 г.
Проведенный анализ также показал, что внесенные изменения не только не устранили в полном объеме пробелы нормативного правового регулирования, но и поставили новые вопросы, требующие дополнительного рассмотрения.
Так, отсутствие у Росприроднадзора полномочий по проверке заявок хозяйствующих субъектов при постановке объектов на учет создает риски занижения их категорий, что позволяет хозяйствующим субъектам уйти от установленной 219-ФЗ обязанности применения наилучших доступных технологий на объектах первой категории (наиболее опасных) и избежать более тщательного и глубокого контроля со стороны Росприроднадзора.
Кроме того, внесенные изменения исключили возможность применения используемого ранее дополнительного коэффициента 2 к ставкам платы за НВОС в отношении районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. По мнению Счетной палаты, отмена этого коэффициента противоречит смыслу стимулирующей функции платы за НВОС. Кроме того, по оценке Росприроднадзора, указанное изменение только за 2016 г. приведет к недопоступлению в бюджет доходов в сумме порядка 5,5 млрд рублей.
Коллегия приняла решение направить информационное письмо в Правительство Российской Федерации. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия будет направлен в палаты Федерального Собрания.
