Коллегия Счетной палаты Российской Федерации под председательством Татьяны Голиковой рассмотрела результаты экспертно-аналитического мероприятия "Оценка эффективности управления государственным фондом недр в 2010-2016 годах и истекший период 2017 года" и контрольного мероприятия "Проверка использования в 2014-2016 годах и истекшем периоде 2017 года средств федерального бюджета, направленных на воспроизводство минерально-сырьевой базы, и пользования государственным фондом недр" (совместно в КСО Ростовской и Свердловской областей). В рамках контрольного мероприятия в соответствии с Поручением Президента Российской Федерации проведена оценка эффективности бюджетных средств на воспроизводство минерально-сырьевой базы.
В 2018 г. будет проведено еще одно контрольное мероприятие по указанной теме в целях реализации поручения Президента.
Объекты анализа: Минприроды России, Минэкономразвития России, Минпромторг России, Минфин России, Федеральная налоговая служба, Департаменты Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу и Южному федеральному округу, Управление Росприроднадзора по Челябинской области, ФБУ "Росгеолэкспертиза"; ФБУ "Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых"; Росстат; ФГБУ "Всероссийский научно-исследовательский геологический нефтяной институт"; Министерство экологии и природных ресурсов Республики Крым, Главное управление природных ресурсов и экологии г. Севастополя.
Объекты проверки: Роснедра; Департаменты по недропользованию по Уральскому и Южному федеральным округам, ОАО "Александринская горно-рудная компания", министерства природных ресурсов и экологии Ростовской и Свердловской областей, ФГБУ "Всероссийский научно-исследовательский геологический институт им. А.П.Карпинского"; АО "Росгеология"; АО "Научно-производственный Центр по сверхглубокому бурению и комплексному изучению недр Земли".
Исследуемый период: 2010-2016 гг. и истекший период 2017 г.
Проверяемый период: 2014-2016 гг. и истекший период 2017 г.
С докладом выступил аудитор Бато-Жаргал Жамбалнимбуев.
Как было отмечено на Коллегии, Российская Федерация обладает всеми известными в мире полезными ископаемыми, по большинству из которых обеспеченность запасами превышает или равна среднемировой (природный газ, нефть, уголь, олово, плавиковый шпат, молибден).
В структуре доходов федерального бюджета доходы от использования государственного фонда недр составляют более 20%, из них порядка 80% приходится на налог на добычу полезных ископаемых в виде нефти.
"Общей характеристикой текущего состояния минерально-сырьевой базы является исчерпание значительной части поискового задела, созданного в советское время, снижение возможностей открытия крупных месторождений полезных ископаемых и повышение инвестиционных рисков в этой сфере", — констатировал в ходе своего выступления на Коллегии Бато-Жаргал Жамбалнимбуев.
Одна из мер, принятых Минприроды с целью привлечения инвестиций в недропользование, — реализация заявительного принципа предоставления права пользования участками недр на геологическое изучение.
В период с 1 января 2014 по 1 октября 2017 г. по этому принципу Роснедрами было оформлено 1040 лицензий с принятыми недропользователями обязательствами по инвестированию в проекты более 40 млрд руб.
Анализ состояния минерально-сырьевой базы свидетельствует о значительном снижении в 2010-2016 гг. извлекаемых запасов углеводородного сырья нераспределенного фонда недр, что обусловлено недостаточным уровнем среднемасштабной геологической изученности, отсутствием необходимого поискового задела, недостаточным объемом общегеологических и опережающих геолого-геофизических и геолого-съемочных работ.
Так, при общем увеличении в 2010-2016 гг. количества извлекаемых запасов (распределенного и нераспределенного фонда недр) природного горючего газа (на 4,9%) и нефти и конденсата (на 6,9%), их количество в нераспределенном фонде недр уменьшилось на 59,5% и 86,2%, соответственно.
При этом тенденция к снижению балансовых запасов углеводородного сырья нераспределенного фонда недр отрицательно сказывается на инвестиционном потенциале нелицензированных нефтегазоконденсатных месторождений и уменьшает перспективы увеличения доходов бюджетной системы Российской Федерации от платежей за предоставление и пользование указанными участками недр.
Вместе с тем только 22,8% территории Российской Федерации охвачено среднемасштабной геологической изученностью при ежегодном приросте 0,4%. Также недостаточным является количество планируемых перспективных площадей (40 при востребованности 350-400 площадей), что приводит к исчерпанию фонда перспективных площадей в целях постановки поисковых и оценочных геологоразведочных работ и лицензирования участков недр.
По итогам проведенного анализа отмечена правовая неурегулированность ряда вопросов недропользования, что не способствует принятию эффективных решений по управлению государственным фондом недр.
Так, в нормативных правовых актах отсутствует понятие стратегических резервов минерально-сырьевых ресурсов, а полномочия в части их создания не закреплены за соответствующим федеральным органом исполнительной власти.
В отраслевых стратегических документах отсутствуют данные о потребностях в полезных ископаемых, что создает условия неопределенности для планирования работ по геологическому изучению недр и добыче полезных ископаемых, в связи с чем планирование показателей и исполнение расходов федерального бюджета осуществляется недостаточно эффективно.
Законом о недрах к полномочиям органов исполнительной власти регионов отнесены полномочия, реализация которых по факту не осуществляется.
Кроме того, в Законе о недрах отсутствует норма, предусматривающая возможность выдачи лицензии на пользование участком недр единственному участнику несостоявшегося аукциона, чья заявка соответствует условиям объявленного аукциона, вследствие чего перспективный участок недр остается в нераспределенном фонде, а соответствующие доходы в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации не поступают.
В ходе проверки также выявлена необходимость совершенствования законодательства в части ценообразования на проведение геологоразведочных работ в целях улучшения исполнения государственных контрактов на их проведение и эффективного использования средств федерального бюджета.
Так, действующими в настоящее время Правилами подготовки проектной документации на проведение геологического изучения недр и разведки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых подготовка сметной документации и проведение ее экспертизы не предусмотрены.
Финансирование работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы полезных ископаемых осуществляется в рамках реализации основных мероприятий подпрограммы "Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр" Госпрограммы "Воспроизводство и использование природных ресурсов", участником которой являются Роснедра.
В период с 2010 г. по 1 октября 2017 г. расходы федерального бюджета на воспроизводство минеральной сырьевой базы составили 216,7 млрд руб., из которых 81,7% (177 млрд руб.) были направлены на проведение работ общегеологического и специального назначения, а также геологоразведочных работ на твердые полезные ископаемые и углеводородное сырье. При этом на долю начальных стадий геологических работ приходится лишь 18,2%, что является недостаточным для обеспечения поискового задела.
В 2014-2016 гг. финансирование мероприятий подпрограммы составило 101,6 млрд руб. В текущем году предусмотрено 32,5 млрд руб. По состоянию на 1 ноября 2017 г. уровень исполнения Роснедрами бюджетных назначений составил 63,4%.
В указанный период (2014-2016 гг.) из трех основных целевых показателей госпрограммы достигнуто два. Недовыполнен показатель прироста мелкомасштабной геологической изученности (определяемой в процентах от площади территории России и ее континентального шельфа): в 2014 г.- на 4,1%, 2015 г. — на 6,6% и в 2016 г. — на 9,3%.
Из 96 показателей подпрограммы достижение 52 обеспечивается финансированием в рамках госпрограммы. Достижение 44 показателей по приросту запасов полезных ископаемых обеспечивается недропользователями при выполнении разведочных работ, затраты на которые, начиная с 2014 г., в госпрограмме не планируются и не учитываются.
В тоже время в отчетах Минприроды о реализации госпрограммы за 2014-2016 гг. указаны фактические затраты недропользователей на эти мероприятия по годам, в размере 343,5 млрд руб., 299 млрд руб. и 290 млрд руб., соответственно. Из них более 80% составляют затраты на разведку углеводородного сырья.
В проверяемый период в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации единственным исполнителем осуществляемых Роснедрами закупок работ по выполнению мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы определено АО "Росгеология".
По состоянию на 1 октября 2017 г. АО "Росгеология" исполнялось 162 государственных контракта, заключенных с Роснедрами, на общую сумму 53,2 млрд руб. При этом более 90% объемов работ (в стоимостном выражении) выполнялось по договорам с 30 дочерними и 22 привлеченными со стороны подрядными и субподрядными организациями.
Услуги генерального подрядчика в договорах с субподрядными организациями установлены в размере 10% от суммы основных расходов подрядной (субподрядной) организации, за счет соответствующего уменьшения норматива их косвенных затрат. По расчетам Счетной палаты, стоимость таких услуг по 50-ти договорам, которые выполнялись в период с 1 июля 2016 г. по 1 октября 2017 г., составила 693,8 млн руб.
Из 32 проверенных контрактов на момент проверки были завершены 24. По 11 из них Росгеологией были нарушены сроки представления проектной документации.
Кроме того, из-за недостаточной геологической изученности предоставленных Роснедрами участков недр 11 заключенных в 2015 г. контрактов на сумму 1,8 млрд руб. были прекращены досрочно по соглашению сторон с формулировками в связи нецелесообразностью продолжения работ на объекте, а также, невозможности получения прироста прогнозных ресурсов, предусмотренных техническими (геологическими) заданиями. Фактическая оплата по ним, без достижения результата, составила 710,5 млн руб.
В 2015-2017 гг. терорганами Роснедр в судебные органы было подано 58 исков к АО "Росгеология", которые практически оставлены без удовлетворения. В свою очередь Росгеология подала 7 исков к терорганам Роснедр по уплате задолженности за выполненные информационные отчеты, которые судами были удовлетворены.
Проверка также показала, что в 2016 г. работы по 2 контрактам в течение 4 месяцев выполнялись при отсутствии проектной документации.
Кроме того, отмечены риски неисполнения двух контрактов по параметрическому бурению скважин с целью получения геологической информации по углеводородному сырью, которые выполняются дочерним обществом Росгеологии ООО "НПЦ Недра".
Так, по объекту "Бурение параметрической скважины Чумпаловская 1 глубиной 6250 м (первый этап бурения до глубины 4900 м)" выполнение работ в 2016 г. не осуществлялось. По состоянию на 1 октября 2017 г. интервал бурения скважины составил 3 220 метров или 65,7% от предусмотренного календарным планом на 2017 г., оплата выполненных работ составила 1,4 млрд руб. или 62,2% от стоимости государственного контракта, срок действия которого установлен по 31 декабря 2017 г.
По объекту "Бурение параметрической скважины 130-Гыданской (Тазовский район) (III этап — бурение скважины до глубины 7150 м)" по состоянию на 1 октября 2017 г. интервал бурения составил 640 метров или 31,2% от предусмотренных объемов; оплата выполненных работ составила 815,4 млн руб. или 57,3% от стоимости государственного контракта (1,4 млрд руб.), срок действия которого установлен по 20 декабря 2017 г.
Коллегия приняла решение направить представления в Департаменты по недропользованию по Уральскому и Южному федеральным округам; Министерству природных ресурсов и экологии Свердловской области; ФГБУ "Всероссийский научно-исследовательский геологический институт имени А.П.Карпинского"; АО "Росгеология"; ОАО "Александринская горно-рудная компания"., информационные письма — в Правительство Российской Федерации, Роснедра, ФАС, Росприроднадзор и Федеральное казначейство. Отчет о результатах проверки будет направлен в палаты Федерального Собрания.
