Комитет Государственной Думы по энергетике провел круглый стол на тему: "Вопросы дополнительной настройки налогообложения, добычи нефти с особыми характеристиками с учетом условий и стадии разработки". Мероприятие прошло 16 марта 2021 г. и стало продолжением дискуссии, начатой 19 февраля на выездном совещании Комитета в Ухте.
Объем российских запасов сверхвязкой нефти составляет порядка 2 млрд.т. Среди регионов, где ведется разработка таких запасов — республика Татарстан, Астраханская область, республика Коми.
Запасы выработанных месторождений в России составляют 2,9 млрд т, добыча углеводородов на которых за 2019 г. достигла 159 млн т, превысив 30% общероссийского показателя. Наибольшая доля (31%) приходится на ХМАО-Югру (31%), Татарстан (17%).
В условиях выработанности запасов основных нефтеносных провинций, снижения общих объемов добычи и объемов прироста запасов, вовлечение в хозяйственный оборот трудноизвлекаемых запасов нефти названо одной из основных задач Стратегии развития минерально-сырьевой базы РФ до 2035 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 22.12.2018.
Это ставит перед нефтяниками задачу по развитию новых технологий повышения нефтеотдачи пластов и коэффициентов извлечения высоковязкой нефти. Сегодня этот показатель в России составляет 5-15% в зависимости от геологических условий месторождения. Мировой опыт разработки свидетельствует о возможности достижения КИН в 40-45% при применении высокотехнологичных методов интенсификации добычи. Это требует дополнительных инвестиций, что практически невозможно в условиях, когда налоговая политика государства в области разработки месторождений тяжелой высоковязкой нефти не является стабильной и предсказуемой.
Создание стимулирующих условий для добычи сверхвязкой и высоковязкой нефти в России началось в 2007 году с установлением нулевой ставки НДПИ. В 2012 году была введена льготная ставка по экспортной пошлине на сверхвязкую нефть с коэффициентом 0,1 на период 10 лет. Льготы в сочетании с новыми технологическими решениями позволили интенсифицировать разработку месторождений нефти с особыми характеристиками в стране.
Резкое сокращение доходов бюджета в связи с пандемией COVID-19 и обвалом мировых нефтяных цен в 2020 г. активизированы действия со стороны государства по получению дополнительных доходов в бюджет, что коснулось закона о переходе на НДД, а также привело к переформатированию льгот по НДПИ и таможенной пошлине.
Утвержденные поправки в Налоговый кодекс РФ привели к существенному изменению условий разработки около 240 млн т годовой добычи нефти, или более 50% ее общего производства, с учетом соглашения ОПЕК +. По оценке Минфина, это принесет федеральному бюджету порядка 290 млрд руб. уже в 2021 г.
Однако в долгосрочной перспективе отмена льгот, по мнению экспертов, наоборот, повлечет прямые потери доходов федерального бюджета, обусловленные сокращением производственных и инвестиционных программ нефтяных компаний предприятий из-за снижения рентабельности добычи сверхвязкой нефти. Кроме того, прогнозируемое повышение объемов налоговых поступлений коснется только налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья и НДПИ, которые поступают федеральный бюджет. Отчисления же в региональные бюджеты, напротив, уменьшатся.
Могут возникнуть и другие негативные последствия. Отмена льгот для сверхвязкой и высоковязкой нефти, а также для лицензионных участков с высокой выработанностью запасов может привести к падению добычи, сокращению рабочих мест не только на добычных предприятиях, но и в нефтесервисных компаниях и смежных секторах экономики. Это означает ухудшение как экономической, так и социальной обстановки в регионах нефтедобычи.
Сложившаяся ситуация обсуждалась на выездном совещании представителей федеральной законодательной и исполнительной власти — Совета Федерации, Государственной Думы, министерства финансов РФ, министерства энергетики РФ, в республике Коми.
Учитывая, что все системные решения по донастройке налогообложения добычи нефти с особыми характеристиками с учетом условий и стадии разработки нужно принять до начала очередного бюджетного процесса, комитетом было принято решение о проведении более широкой дискуссии в рамках круглого стола.
Председатель комитета Государственной Думы по энергетике Павел Завальный, открывая дискуссию, отметил, что система налогообложения нефтяной отрасли нуждается в постоянной настройке. Меняющиеся внутренние и внешние экономические условия, ухудшение структуры запасов, индивидуальные характеристики месторождений, также меняющиеся по мере разработки, требуют постоянного принятия решений, поддерживающих рентабельность добычи, и одновременно обеспечивающих приток средств в федеральный и региональные бюджеты. Сегодня система администрирования посредством льготирования по НДПИ и таможенным пошлинам, по большому счету, исчерпала свои возможности. Большие надежды связаны с переходом на НДД, однако пандемия и обвал нефтяных цен существенно ограничили возможности расширения его применения.
"Дополнительные сложности возникают из-за обоюдного недоверия компаний отрасли и государства, опасений, с одной стороны, что нефтяники будут стараться завышать затраты в стремлении снизить налоговую нагрузку, и, с другой стороны, что государство не будет учитывать реальный рост необходимых для интенсификации добычи и внедрения новых технологий инвестиций, ориентируясь только на получаемые в моменте доходы в бюджет. Наша задача — снять это недоверие, найти баланс интересов государства, регионов и компаний, с тем, чтобы принимаемые решения не били ни по бюджетам всех уровней, ни по людям, ни по перспективам развития отрасли", подчеркнул Завальный.
Директор департамента нефтегазового комплекса Минэнерго России Антон Рубцов сообщил, что министерство убеждено в необходимости перехода к НДД как наиболее современному и адекватному рыночной ситуации методу налогообложения нефтяной отрасли. Минэнерго уже ведет работу по просчету параметров этого режима для нефти с особыми характеристиками. При этом он подчеркнул, что государство, работая над параметрами налогообложения, не может ставить на первое место только создание инвестиционных стимулов для нефтедобывающих компаний. Для него важнейшей задачей является стабильное поступление в бюджет определенного объема налогов, поскольку нефтегазовый комплекс, по сути, является донором, обеспечивающим решение социальных, экономических, инфраструктурных задач.
Директор департамента Министерства финансов Денис Борисов отметил, что концептуальных расхождений между его ведомством и министерством энергетики в вопросе о необходимости перехода на НДД нет, поскольку большое количество льгот по НДПИ существенно усложняет выстраивание сбалансированной системы налогообложения отрасли в интересах одновременно и компаний и государства. Выстроенная в последние годы система балансирования интересов была нарушена пандемией и связанным с ней кризисом цен и спроса на нефть. Решения, принятые по инициативе Минфина в конце 2020 г., были связаны с необходимостью оперативного восстановления этого баланса. При этом подход к параметрам и срокам перехода к НДД у Минфина и Минэнерго разные, министерство финансов по-прежнему убеждено, что говорить о расширении НДД возможно не ранее 2024 г., после окончания сделки ОПЕК плюс. Но оно готово ускорить разработку и согласование параметров НДД для категорий нефти с особыми характеристиками с учетом параметров их разработки, с тем, чтобы компании, имея понимание этих параметров и перспектив, могли бы уверенно инвестировать в проекты в 2022-2023 годах.
Заместитель губернатора ХМАО — Югры Алексей Забозлаев обрисовал ситуацию в нефтедобыче в округе. С начала эксплуатации месторождений в Югре добыто более 12 млрд тонн нефти, 23 млрд т. еще находится в недрах. Регион обеспечивает 41% от общероссийского уровня добычи. В добывающей и смежных отраслях промышленности округа занято около 400 тысяч человек, что составляет четверть от всего населения Югры.
Значительная часть месторождений ХМАО находится на поздних стадиях разработки, что означает снижение объема добычи нефти и потребность в инвестициях для поддержания текущего уровня добычи.
Более 2 млрд тонн запасов на лицензионных участках компаний готовы к освоению, но не вводятся в связи с экономической неэффективностью. Если бы этот резерв сейчас использовался, то дополнительная добыча нефти составила бы 80 млн тонн в год, а дополнительные налоговые поступления в консолидированный бюджет страны — около 1 трлн рублей ежегодно. Средний коэффициент извлечения нефти составляет 36%, что свидетельствует об огромном потенциале роста за счет применения методов увеличения нефтеотдачи.
Принятые в конце 2020 г. налоговые решения негативно отразятся на нефтедобыче в округе, вызовут снижение инвестиционной привлекательности новых проектов, в том числе, разработки ТрИЗ, снижение нефтедобычи, сокращение занятости в отрасли. По мнению Алексея Забозлаева, нужно в принципе уходить от системы льготирования по НДПИ в пользу налогового стимулирования эффективной нефтедобычи, тем более, что никакие поправочные коэффициенты к НДПИ не позволяют учесть особенности каждого месторождения. Округ подготовил ряд предложений по расширению периметра НДД и включению в него высоковыработанных месторождений, а также дополнительное стимулирование разработки ТрИЗ. Заместитель губернатора Югры подчеркнул важность принятия соответствующих решений в 2021 г., с тем, чтобы часть их начала действовать уже в 2022 г.
Заместитель председателя Правительства Республики Коми Ирина Бахтина еще раз акцентировала внимание участников круглого стола на том, какие серьезные последствия может повлечь за собой принятие компаниями решений по сокращению инвестиций в разработку запасов нефти с особыми характеристиками. Для Коми этот вопрос стоит остро: именно здесь находится более 15% всех запасов сверхвязкой нефти в России. Благодаря поддержке государства была начата масштабная программа по развитию Ярегского месторождения и пермо-карбоновой залежи Усинского месторождения. Накопленные инвестиции составляют порядка 250 млрд рублей. До изменения законодательства более 50% инвестиций ПАО "Лукойл" в республике направлялись в развитие добычи вязкой нефти.
В числе возможных негативных последствий резкого снижения инвестиций в разработку сверхвязкой нефти Ирина Бахтина назвала риск потери части запасов из-за специфики технологии разработки активов; техногенные риски при прекращении эксплуатации нефтешахт; серьезный ущерб для экономики региона и рост социальной напряженности. Для республики Коми принципиально, чтобы решения, которые позволят продолжить инвестиции в разработку сверхвязкой и высоковязкой нефти в регионе, были приняты как можно скорее.
Заместитель генерального директора ПАО "Татнефть" Азат Ягафаров и вице-президент ПАО "ЛУКОЙЛ" по экономике и планированию Геннадий Федотов обратили внимание участников мероприятия на то, что сегодня темпы восстановления цены и спроса на нефть в мире превышают ожидавшиеся. Это значит, необходимость наращивания добычи в связи с завершением сделки ОПЕК+ может возникнуть раньше, чем в 2024 году. Также необходимо увеличение объемов глубокой переработки нефти, развитие нефтехимии, что невозможно без стабильного развития ресурсной базы, в том числе, нефти с особыми характеристиками.
По итогам круглого стола Комитет Государственной Думы по энергетике будет рекомендовать Правительству РФ:
- реализовать в полном объеме План мероприятий по реализации мер по освоению нефтяных месторождений и увеличению объёмов добычи нефти в РФ, утвержденный Правительством РФ 25 января 2019 года, в том числе в части разработки стимулирующих мер для увеличения объемов геологоразведочных работ, освоения малых месторождений, применения третичных методов увеличения нефтеотдачи.
- рассмотреть возможность разработки методики оценки эффективности налоговых режимов и стимулов для инвестиционных проектов в сфере добычи нефти.
- закрепить на законодательном уровне неизменность налоговых условий для инвестиционных проектов в нефтедобывающей отрасли на срок окупаемости, в том числе с заключением соответствующих инвестиционных соглашений.
В рекомендации министерству финансов и министерству энергетики РФ войдут предложения:
- рассмотреть возможность перехода с 2022 года на режим налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья (далее — НДД) участков недр, содержащих запасы сверхвязкой и высоковязкой нефти, с введением отдельной подгруппы НДД, учитывающей производственные показатели разработки и высокий уровень удельных затрат;
- предоставить инвестиционный вычет из налога на добычу полезных ископаемых, подлежащих уплате при добыче нефти на участках недр, содержащих запасы нефти вязкостью 10 000 мПа*с и более, на период 2021-2023 годов;
- выделить для выработанных месторождений отдельной группы с иными параметрами применения НДД, предусмотрев при расчете НДД возможность учета капитальных вложений на развитие смежных бизнесов — нефтегазопереработки и нефтехимии, импортозамещения, что будет способствовать диверсификации экономики страны и созданию максимального мультипликативного эффекта;
- до перехода на НДД в качестве временной меры в целях завершения ранее начатых инвестиций и поддержания добычи нефти на стабильном уровне рассмотреть возможность установления с 2021 года инвестиционного вычета из НДПИ по высоковязкой нефти в Республике Коми, возможность установления понижающих коэффициентов по НДД для месторождений, расположенных на территории Удмуртской Республики, либо компенсации выпадающих доходов регионального бюджета за счет средств федерального бюджета;
- пересмотреть ограничения по переходу участков недр на режим налога на дополнительный доход по 3 и 4 группам месторождений в части выработанности запасов и, соответственно, критерии по величине начальных извлекаемых запасов.
- скорректировать критерий применения поправочного коэффициента для исчисления НДПИ в части увеличения объема начальных извлекаемых запасов с 5 млн тонн до 20 млн тонн для месторождений, расположенных в ХМАО — Югре и так далее.
Кроме того, Комитет рекомендует нефтедобывающим компаниям продолжить разработку месторождений сверхвязкой и высоковязкой нефти, сохранить объемы производства, реализацию инвестиционных программ и выполнение социальных обязательств до решения вопросов налогового стимулирования дальнейшей разработки данных месторождений.
