Лет 20 назад российская власть (сейчас уже не столь важно, какая именно из ветвей) решила в угоду чьему-то очень конкретному и неожиданному интересу поменять налоговую систему: взамен национального режима перейти на сырьевую концессию. То есть вместо более или менее единых правил игры — индивидуальные. Как в Африке. Сразу ассоциация с колючей проволокой вокруг месторождений с вооруженной охраной на вышках, нещадной эксплуатацией, чудовищной (похлеще текущей) коррупцией и прочим империализмом. Но объединились нефтяные компании, которых тогда было много, затею отбили, и налоговая система осталась нормальной. Казалось, наглядный урок госуправления. Но нет.
Сегодня, когда кризис обострил проблемы с бюджетом, финансовый блок правительства опять вспомнил про нефтегазовый комплекс. Присмотрелся к закону о льготах для трудных месторождений — мол, неплохо бы отменить. Правильно, вот же они, сотни миллиардов в бюджет, а ВИНК и так богатые. Решение простое и быстрое. Но неоднозначное.
Про инвестиционный климат, отдачу на капитал и возврат инвестиций в условиях внезапного увеличения налогов говорить не стоит, очевидно. Но есть еще три важных аспекта, которые руководством страны драматически игнорируются.
Стратегический. У власти не очень хорошо с видением экономических целей и способов их достижения — не до того пока, текучка заедает. А вот у крупных компаний такое видение имеется, это способ их существования и условие выживания. И именно стратегии национального крупного бизнеса могут стать базой экономического развития страны — хотя бы за неимением другой основы. Очень успешные страны этим пользовались (вспомним, например, чеболи). Так что резко менять планы корпораций через налоги вряд ли стоит.
Социальный. Мол, у государства пенсии, детские сады, учителя, врачи, а у компаний одна прибыль в голове. Это недоразумение. Крупные корпорации — это сейчас "социальное рыночное хозяйство" покруче аденауэровского. Глобальная система устойчивого развития с ее социальной ответственностью превращает компании чуть ли не в фабрики по производству благополучия. Попробуй только не выдай по итогам года подробнейшую отчетность по системе GRI про взаимодействие с трудовыми коллективами, сообществами на территориях присутствия, местными властями и активистами — и от тебя сразу отвернутся международные инвесторы и биржи. Таким образом, власть, изымая у компаний часть прибыли для неких "общегосударственных" задач, отнимает деньги у огромного числа людей, которые ничуть не меньше в них нуждаются.
Качество государственного управления. "Взять да поделить" много ума не надо, но есть и другие, более эффективные подходы. Как, например, предложения нефтяников по тонкой настройке применительно к нашим условиям страхования нефтяных доходов по "мексиканской системе" (см. статью на стр. 07). Но глава ЦБ в ответ говорит, что хеджировать наши объемы добываемой нефти — гораздо большие, чем мексиканские, — дело рискованное. Да, это так. Но еще это дело ответственное и квалифицированное. Как раз для суперпрофессионалов из ЦБ и Минфина. Могли бы заняться.
Андрей Шмаров
Президент Владимир Путин поручил ведомствам проработать вопрос хеджирования нефтегазовых доходов государства от резких колебаний цен на нефть. И хотя подобный механизм активно используется в мире, против его применения в России выступили Минфин и ЦБ.
Страхованием нефтегазовых доходов от резкого падения цен на государственном уровне активно пользуется Мексика. Правительство этой страны приобретает опционы на продажу (option put), хеджируя бюджетные поступления от будущей реализации порядка четверти добываемой в стране сырой нефти, а при обвале рынка оно имеет право реализовать сырье по заранее оговоренной цене. И если посмотреть на события последних 10 лет, в течение которых случилось три крупных обвала нефтегазового рынка (в 2014-2016, 2018 и 2020 гг.), то обнаружится, что хеджирование принесло Мексике немалые доходы. В 2015 г. объем страховых выплат составил $6,3 млрд, в 2016-м — $2,65 млрд. В бурном 2020 году использование хеджирования принесет стране $6 млрд. Но при этом сама страховка, разумеется, не бесплатна: расходы на нее составляют $1 млрд в год. Но все равно государство в плюсе.
Впрочем, данный пример нельзя в полной мере назвать успешным. В течение последних 10 лет добыча в Мексике, по данным BP, рухнула на треть — с 3 млн до 1,9 млн баррелей нефти в сутки. При этом внутреннее потребление снизилось незначительно — с 2 млн до 1,74 млн баррелей в сутки. В результате роль Мексики в качестве экспортера нефти существенно снизилась. Эти данные помогают лучше раскрыть причины несговорчивости этой страны при обсуждении сделки ОПЕК+ в апреле 2020 г. От нее требовалось сократить добычу на 400 000 баррелей в сутки, ниже ожидавшегося уровня внутреннего спроса. А так как принципиальным для участников сделки был вопрос об экспорте, то Мексика получила необходимое ей послабление и сократила добычу на 100 000 баррелей в сутки на май — июль. Тем более что к моменту начала переговоров на 600 000 баррелей в сутки упала добыча в Соединенных Штатах, которые задним числом взяли на себя мексиканскую долю.
Компании хеджируются еще охотнее
Кстати, в США страхование от неблагоприятных колебаний цен ведется не государством, а отдельными нефтегазовыми компаниями. И очень активно: застрахованный объем нефти здесь кратно превышает аналогичный показатель в Мексике. Как будет в 2020 г., пока, конечно, не ясно — потери еще только предстоит подсчитать. Но, к примеру, в ходе кризиса 2014-2016 гг. доля застрахованной нефтедобычи в США снизилась с 50-60 до 35-36%: цены упали, добыча начала снижаться, пошли банкротства, у части компаний просто не осталось денег на хеджирование. Но даже в этом случае в абсолютных величинах это было больше всей мексиканской добычи.
Стоит также помнить, что дешевле всего, как известно, обходится та страховка, по которой никогда не наступит страховой случай. Но для американских компаний при их уровне операционных затрат (очень часто $40 на баррель и выше) хеджирование — единственная возможность справиться с резкими перепадами цен. Ведь даже в случае банкротства ряда компаний значительная часть других все равно не сможет продолжить работу, если текущие цены будут ниже уровня затрат. А страховые выплаты как раз позволяют поддерживать штаны во время кризиса. Выбирать не приходится.
Тем не менее, начиная активно использовать хеджирование, нужно понимать, что цена страхового контракта будет зависеть от многих факторов: от его длительности, застрахованных объемов, текущего положения на рынке. А также от того, наступал ли прежде страховой случай. Ведь финансовые организации не занимаются благотворительностью, у них есть свои риски.
В России именно относительно низкий уровень затрат на производство нефти делал "мексиканскую страховку" малоактуальной для российских нефтегазовых компаний. Цены ни разу не падали ниже критических уровней. А возникавшие сложности компании решали в основном за счет оптимизации производственных процессов.
Минфин недоволен хеджированием
На государственном уровне с возможными перепадами нефтяных котировок Россия боролась иными методами — ценой отсечения в бюджетном правиле, а также новым витком большого налогового маневра.
Последний, по мнению разработчиков механизма хеджирования, должен был сделать нашу страну практически невосприимчивой к штормам на мировом нефтегазовом рынке. Однако принципы маневра и заданные в его рамках параметры оказались, скажем мягко, не совсем пригодны в условиях реального кризиса, которому они должны были успешно противостоять. Разумеется, можно возразить, что система пока не настроена окончательно. Но точно так же можно возразить и на претензии Минфина к действенности налога на добавленный доход как метода оптимизации льгот, который не дал эффекта.
Предложенный механизм хеджирования встретил критику со стороны главы ЦБ Эльвиры Набиуллиной. Она восприняла его как замену или пересмотр бюджетного правила, хотя в действительности о подобном противопоставлении никто не говорил. Тем более странно считать хеджирование заменой цене отсечения, применяемой в рамках этого правила, так как сторонники "мексиканской страховки" прорабатывали программу именно с учетом цены отсечения. То есть в данном случае речь идет не о замене существующей системы, а о дополнении ее с учетом выявленных слабых мест.
Минфин видит в государственной программе хеджирования слишком большие риски, но при этом готов согласиться на использование данного механизма на уровне нефтяных компаний. Предлагаемая в данный момент схема предусматривает хеджирование нефтяных доходов на уровне государства. Для оплаты страхового контракта (премии) предполагается использовать средства фонда национального благосостояния (ФНБ), а управлять хеджированием, по всей видимости, будут соответствующие представители правительства (в первую очередь Министерства финансов).
Тонкая настройка
Автор идеи хеджирования — НК "Роснефть" предлагает применять более тонкую настройку механизма по сравнению с той, которой пользуется Мексика. Предполагается, в частности, покупать страховые контракты с исполнением через год не ежегодно, а ежемесячно. Это позволит более оперативно реагировать на рыночные изменения и изначально снизить риски как для покупателя опциона (государства), так и для продавца. Ведь Россия является очень крупным игроком на нефтяном рынке, и объем захеджированной нефти может составить около 55-60% совокупной российской добычи. То есть речь идет о том, чтобы застраховать порядка 5-6 млн баррелей в сутки.
Это колоссальный объем, он в 8 раз превышает застрахованную нефть в Мексике и примерно равен объему, застрахованному американскими компаниями на 2020 г. На этот факт как раз и обращала внимание глава ЦБ, справедливо отмечая, что страховать столь большие объемы будет крайне сложно. Основная проблема в необходимости весьма интенсивной и динамичной работы с несколькими финансовыми организациями, что требует от непосредственных исполнителей высокой квалификации и повышает их ответственность за принятые решения.
С учетом расходов Мексики на оплату страховых контрактов существующие оценки для российской нефти — 256 млрд руб. на 2019 г. и 305 млрд руб. на 2020-й — могут показаться оптимистически заниженными. Но если учесть консервативные ценовые ориентиры, они выглядят вполне адекватно.
Плюсом является тот факт, что предполагаемая схема хеджирования не будет нагружать бюджет страны (как это происходит в Мексике). А объем ФНБ, согласно отчетности Минфина, к началу июля 2020 г. достиг исторического максимума в валютном выражении — $173,54 млрд (12,14 трлн руб.). Кстати, сторонники внедрения "мексиканской страховки" на российской почве оценивали возможную чистую прибыль от хеджирования в первой половине 2020 г. на уровне 1,2 трлн руб.
Также важно, что в рамках обсуждаемой схемы хеджирование не нагружает и бюджеты нефтяных компаний. При этом фактически страховку оплачивают они, так как именно их доходы являются основным источником пополнения ФНБ. В связи с этим позиция Минфина выглядит противоречивой и не в полной мере отвечающей тем задачам, которые может решить внедрение инструмента хеджирования на государственном уровне. Ведь по факту перенос ответственности на уровень нефтяных компаний заставит их платить дважды — и в ФНБ, и за страховку.
Бюджет и компании: win-win
Одним из главных доводов за использование механизма хеджирования сегодня является непредсказуемость налоговой нагрузки на нефтегазовую отрасль. К примеру, реализуемый сейчас налоговый маневр первоначально предполагал создание системы налогообложения, стимулирующей модернизацию нефтеперерабатывающих производств. Но после первого, крайне успешного этапа модернизации, который завершился на фоне кризиса 2014-2016 гг., налоговая нагрузка стала резко расти. Скажем, размер акциза на бензин увеличился к настоящему моменту более чем в 2 раза. А в рамках текущего этапа большого налогового маневра повышается налог на добычу полезных ископаемых и обнуляется экспортная пошлина, что потенциально бьет по рентабельности нефтеперерабатывающих производств.
По понятным причинам нефтегазовая отрасль является главным источником пополнения государственного бюджета. Согласно данным Минфина, в 2019 г. из почти 20,2 трлн руб. доходной части 7,9 трлн руб. пришлось на долю нефтегазовых доходов. Непосредственные поступления от отечественного ТЭКа этой суммой не исчерпываются, так как в ней не учитывается внутренний НДС.
За первые пять месяцев текущего года доходы бюджета составили 7,89 трлн руб., что примерно соответствует показателям за аналогичный период прошлого года. Но нефтегазовые доходы из-за кризисных апреля и мая оказалась примерно на 1 трлн руб. ниже, чем годом ранее, — 2,44 трлн руб. против 3,42 трлн руб. В июне ситуация изменилась несущественно: объем нефтегазовых доходов достиг 2,66 трлн руб. при общих доходах бюджета порядка 9,1 трлн руб. Ожидаемый уровень нефтегазовых доходов на нынешний год составлял 7,47 трлн руб.
На данный момент цены на нефть стабильно превышают заложенную цену отсечения в $42,4 за баррель. Рыночная ситуация выправляется. Но в августе Минфин ожидает дополнительные нефтегазовые доходы в размере 27,5 млрд руб., что на 92,5 млрд руб. меньше планируемого.
Одновременно сохраняется система, при которой нефтегазовая отрасль остается основным источником аврального пополнения средств госбюджета в случае возникновения кризисных ситуаций. Но это подрывает основу долгосрочных инвестиций, делая сроки возврата вложенных средств мало прогнозируемыми из-за резких изменений в налоговой системе.
В связи с этим запуск механизма хеджирования с применением средств ФНБ, пополняемого за счет дополнительных доходов нефтегазовой отрасли, мог бы стать компромиссным решением, работающим в кризисных ситуациях и снижающим риски как для государства, так и для отрасли. Не говоря уже о том, что это решение, пусть и частично, заставит работать средства ФНБ на реальный сектор. То есть в случае резкого обвала на рынке углеводородного сырья государство получает необходимые средства в качестве страховой выплаты и ему уже не нужно пытаться покрыть выпадающие нефтегазовые доходы за счет нефтегазовых компаний. А последние получают большую предсказуемость даже в ситуации кризиса. В остальное время они продолжают стабильно пополнять фонд национального благосостояния.
Александр Фролов, заместитель гендиректора Института национальной энергетики
