media.lawtek.ru
ВЫШЛИ В СВЕТ
КОНТАКТЫ

115054 Москва, ул. Зацепа, 23

Тел.:  +7 (495) 215-54-43,
Тел.:  +7 (499) 235-47-88,
Тел.:  +7 (499) 787-70-22,
Тел.:  +7 (499) 787-76-85.
Факс: +7 (499) 235-23-61.

e-mail: info@lawtek.ru

Внимание!!!

Временно единый телефон ПравоТЭК +7 (495) 215-54-43

Основные проблемы управления недропользованием нефтегазового региона

В.И. Карасев, зам. председателя правительства Ханты-Маснийского автономного округа — Югры по вопросам недропользования и ТЭК

В этом году уровень добычи нефти в нашем округе достигнет отметки порядка 230 млн т, возможно, чуть выше. В 1996 г., когда начала формироваться окружная программа воспроизводства минерально-сырьевой базы, о таком рубеже мы даже не мечтали. Добыча на тот период планировалась на уровне 200-210 млн т в год. Действительность превзошла наши ожидания, естественно, при нашем активном учаcтии. С 1996 г. в округе открыто более 150 месторождений нефти, в том числе 98 на нераспределенном фонде недр. Введено в опоискование более 1 млрд 100 млн т ресурсов категории С3. Думаю, что и открытие новых месторождений, и подготовку запасов категорий С1, С2 мы могли бы продолжать в прежнем темпе, но новации в законодательстве привели к тому, что добыча растет, а прирост запасов падает.
Идет простое проедание накопленных резервов, и, если кардинально не менять ситуацию, мы вернемся в конечном счете к недалекому прошлому, началу 90-х годов, когда уровень добычи нефти стал резко падать.
Чем характеризуется сегодняшняя ситуация в недропользовании?
1. Прежде всего, отсутствием целостного законодательства о недрах на федеральном уровне.
2. Обманутыми пока надеждами на подготовку нового проекта закона Российской Федерации "О недрах".
3. Усиленной политизацией вопросов недропользовании в последние три года.
4. Подменой кропотливой нормотворческой работы шумихой вокруг нарушений лицензионных соглашений, симуляцией бурной деятельности в виде проверок недропользователей, избирательностью действию органов власти в отношении компаний, нарушающих права пользования недрами.
5. Отсутствием экономических методов воздействия на компании, нарушающие лицензионные обязательства, и прежде всего в части выполнения проектных технологических документов.
Вот в общих чертах набор тех факторов, которые действуют в области недропользования. Я, наверное, не открою секрета, что действующий Закон РФ "О недрах" сыграл в начале 90-х годов и продолжает играть положительную роль в области стабилизации взаимоотношений государства и недропользователя.
Тем не менее мы с вами прекрасно понимаем, что в основном это закон о доступе компании к участкам недр. Сам Закон не раскрывает такие вопросы, как промышленная разработка месторождений, специфика добычи различных видов полезных ископаемых, проектирование разработки и обустройства месторождений, учет добытых полезных ископаемых, учет потерь полезных ископаемых в ходе добычи; недостаточно проработаны вопросы рационального использования недр, отсутствуют статьи, закрепляющие общие требования к разработке месторождений полезных ископаемых, а также нормы, регулирующие порядок утверждения проектной документации на разработку и обустройство месторождений полезных ископаемых, требования к проектной документации, порядок ее обновления, внесение изменений и дополнений.
Я могу сказать, что на самом начальном этапе реализации Закона РФ "О недрах" мы столкнулись и с такими вопросами, как определение и назначение границ лицензионных участков, какие критерии использовать в ходе формирования самих границ участков.
Практически никак не урегулированы вопросы, связанные с добычей попутных компонентов. Для нас очень актуальным является в том числе попутный нефтяной газ. В свое время мы начали и продолжаем работу по созданию регионального законодательства по нефтяному газу. Наша законотворческая работа связана не только с тем, что появились полномочия у органов власти автономного округа.
Это объективная необходимость — решать неурегулированные вопросы и пропуски в Федеральном законодательстве хотя бы на региональном уровне.
В настоящее время помимо законов автономного округа действует больше 80 подзаконных нормативных актов, которые детализируют неурегулированные вопросы федерального законодательства. Это прежде всего вопросы, связанные с деятельностью нескольких компаний на одном месторождении (положения об операторах при разработке месторождений, о координаторе разработки месторождения, вопросы, связанные с определением границ участков).
В позапрошлом году возникла необходимость формирования механизма расчета площадей лицензионных участков, была введена плата за пользование недрами за единицу площади лицензионного участка. Для разрешения вопроса принято совместное постановления Правительства автономного округа и Федеральной службы геодезии и картографии России.
Подготовлен набор документов, связанных с регистрацией буровых работ, с отчетностью по добыче, в том числе отчетностью по месячным эксплуатационным рапортам, что явилось основанием для формирования мощной базы данных по добыче и по мониторингу разработки месторождений на каждом лицензионном участке.
В свое время были сформированы территориальные комиссии по запасам и по разработке, комиссия по приемке лицензионных участков, потому что вопрос досрочного прекращения прав существовал и существует, причем не только в части принудительного лишения прав пользования недрами, но и когда компании возвращают лицензионные участки добровольно. Как вы знаете, затраты на содержание участка существуют независимо от того, есть там недропользователи или нет. Это и вопросы, связанные с консервацией объектов обустройства и добычи на лицензионном участке, поддержанием инфраструктуры и т.д. Это действительно очень сложная проблема, требующая своего разрешения.
Вообще, цель, которую мы преследовали, создавая такие подзаконные акты, — это прежде всего урегулировать взаимоотношения государства и компании, чтобы не было спорных вопросов или были правила игры, понятные и той и другой стороне. Потому что произвол чиновника и бюрократа не менее страшен и точно так же наносит огромный ущерб, в том числе и государству, как и ущерб, который наносит компания, если она не выполняет обязательства в области недропользования перед государством.
Развитие законодательства в последние два-три года столкнулось с такой проблемой, как жесткий контроль федеральных органов власти, в частности Минюста, прокуратуры и т.д. за разработкой регионального и федерального законодательства. Вот нет никаких вопросов по поводу соответствия регионального законодательства федеральному. Вы знаете, что в федеральных законах есть специальная оговорка: если законы и нормативные акты субъектов Федерации противоречат федеральному, то действует федеральный. И мы этого придерживались даже в начале 90-х годов, когда формировались окружные законодательные акты. Потому что общие государственные правила обязательны для всех. Тем не менее некоторая боязнь работников названных органов, на наш взгляд, наносит достаточно большой урон и самому формированию федерального законодательства.
В принципе, это привело к тому, что мы тратим огромное количество времени и сил, убеждая и работников прокуратуры, и работников территориальных органов Министерства юстиции в том, что мы на уровне субъекта Федерации в основном регулируем технологические процессы, а это всегда сложно и труднопонимаемо, в том числе непрофессионалами.
Тем не менее на сегодня мы ведем работу по корректировке закона автономного округа о разработке месторождения углеводородов, в том числе и по вопросам, связанным с геолого-геофизической информацией и ее концентрацией в органах власти, в том числе и по вопросам, связанным с концентрацией и хранением керна.
У нас построено прекрасное кернохранилище, и уже сейчас открываются большие возможности по работе с каменным материалом. В конечном итоге мы ставим задачу создать национальную коллекцию керна, которая бы соответствовала цивилизованному государству.
Самое главное в поправках и дополнениях в окружной закон о разработке углеводородов — это установление ответственности недропользователей за соблюдение лицензионных обязательств, исполнение проектных технологических документов. Я уже говорил об отсутствии экономических санкций за невыполнение обязательств. Сегодня мы ведем такую работу в том числе и на федеральном уровне, формируя целый пакет документов, связанных с принципом "нарушил — плати".
Из 280 лицензионных соглашений, которые проверены за последние три года, наиболее частыми нарушениями являются:
- невыполнение проектных решений, технологических документов по объемам и срокам ≈ по 154 лицензионным участкам;
- невыполнение лицензионных соглашений в части составления обновления проектных технологических документов ≈ по 95;
- невыполнение в части соблюдения сроков по пересчету запасов — по 37;
- разработка месторождений вообще без проектных документов — по 22;
- невыполнение сроков, оговоренных в лицензионных соглашениях по вводу месторождений в разработку — 23.
Я думаю, что в ближайшее время мы попытаемся по каждому из этих нарушений подсчитать наносимый ущерб, попробовать вывести формулу и принять необходимые нормативные документы.
Такой механизм применили в части экологических нарушений.
Правительство округа 17 июля текущего года приняло и утвердило методику оценки ущерба от экологических нарушений. Мы с вами наконец-то будем иметь более или менее нормальную окружающую среду, потому что санкции по возмещению ущерба, которые описаны в этой методике, на сегодня сопоставимы с размерами сверхприбылей, которые получают компании от эксплуатации недр.
Приказом министра энергетики Российской Федерации на территории округа введены три предварительных стандарта по учету добычи, по отчетности выполнения проектных технологических документов по разработке месторождений и по обустройству. Мы далеки от чувства того, что это идеальные документы, тем не менее это вообще первый шаг в нашей стране к тому, чтобы поставить на определенную основу стандартизацию этих процессов. В перспективе это будут либо государственные стандарты, либо технические регламенты. И эту работу мы будем вести вместе с компаниями. На сегодня никто не оспаривает необходимости учета добычи по объектам разработки, более жесткой регламентации действий компаний в области выполнения проектных технологических документов. В одном из этих регламентов установлена необходимость согласования технических заданий на разработку проектной документации с органами, выдавшими лицензию.
Сегодня в работе такие проекты документов, как постановление о порядке возмещения претендентами или пользователями недр расходов, понесенных автономным округом при геологическом изучении недр. Я думаю, что все компании понимают, зачем мы это делаем. Если государство затратило средства в предыдущие годы на производство геолого-гефизических работ, то соответствующим образом мы бы хотели вернуть в бюджет эти деньги, для того чтобы сформировать оборотные средства для дальнейшего развития геолого-разведочных работ на территории округа.
В работе находятся также документы по требованиям к разработке и согласованию планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, подтоварной воды на территории автономного округа.
На очереди и серьезный вопрос связанный с подготовкой новых правил разработки месторождений. Мы подошли к тому рубежу, когда, живя при рыночных отношениях, пользуемся документом, который составлен еще в советское время и, к сожалению, не учитывает реалий, в том числе и тех, в которых находятся нефтяные компании. Пора совместными усилиями такой документ подготовить.
Несколько слов по новому проекту федерального закона о недрах. Из всего многообразия того, чего не хватает в действующем Законе РФ "О недрах", в проекте нового закона этого тоже нет. И складывается впечатление, что основные силы разработчики нового проекта потратили на описание по новому доступа к недрам, формирование системы "одного ключа" принятия решения на уровне федерального органа управления фондом недр или кого-то другого и на этом, в принципе, успокоились.
Нас смущает этот "один ключ", потому что все мы помним, что было в советское время — действовал тот же самый "один ключ". К сожалению, должен констатировать: как только ввели правила принятия решения по поисковым зонам на уровне министерств, а это тоже "один ключ", у нас тут же возникли проблемы с районами по согласованию предоставления прав на проведение поисковых работ на районном уровне.
Такая же ситуация с платежами. Раньше раскассировка платежей проводилась сразу на уровне налогоплательщика, и они направлялись частично в районные и городские бюджеты, частично в региональный бюджет и федеральный. Как только ввели вторую главу Налогового кодекса, налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), мы сразу стали испытывать огромные трудности по согласованию предоставления прав на пользование недрами, в том числе по перечню участков, выставляемых на очередные конкурсы и аукционы. На мой взгляд, в новом проекте закона есть две, помимо "одного ключа", проблемные статьи. Прежде всего, это положение, по которому управление недропользованием в стране возлагается на уполномоченный Правительством Российской Федерации орган. В предыдущем законе было прямо сказано: "Федеральный орган управления фондом недр". Не важно, как он будет называться, и мы с вами прекрасно все понимали, что это за Федеральный орган. Теперь это орган, уполномоченный Правительством РФ. С учетом той политической ситуации, которая складывается, это может быть и Министерство экономического развития и торговли, и Министерство энергетики. Если говорить откровенно, мы можем, вполне вероятно, вернуться и к тому, что было в советское время, когда фактически органом, предоставлявшим право на пользование недрами, был Госгортехнадзор. Может быть, отдельные полномочия решением правительством будут распределены по нескольким федеральным министерствам и ведомствам. Тогда, по моему мнению, последуют огромные потери, прежде всего информационного ресурса. То есть это достаточно опасно в тех политических ситуациях, которые складываются.
Есть еще одна проблемная вещь. Она связана с переуступкой прав. В ст. 61 проекта Закона "О недрах", где закреплена переуступка прав, она написана таким образом, что вполне возможно стимулирование органами власти каких-то компаний продать или переуступить права пользования недрами другим компаниям. Нам эта ситуация знакома.
В самом начале уже говорилось о том, что добыча растет, а приросты падают. Что же нас ожидает в будущем? Что надо делать органам власти?
Если прирост запасов падает, то когда-то, наверное, начнется падение и добычи. Желательно бы на пике, на котором мы находимся сегодня, начать проработки и будущих негативных последствий и хотя бы проработки минимизации этих последствий.
Желательно уже сегодня в правила разработки нефтяных месторождений внести те параметры, которые необходимы для установления контроля государства. Необходим нормативный документ, связанный с регистрацией таких работ и постоянной оценкой деятельности компаний.
Если будет складываться ситуация падения цен в 1,5 раза — до 18 долл. за баррель и ниже, то, естественно, крупные, вертикально интегрированные компании, а мы такое проходили в 1996—1997 гг., начинают выделять из своего состава "дочек", "внучек" и т.д. Начинают делиться лицензионные участки, выделяться определенные объекты разработки. И желательно, чтобы мы с вами были к этому готовы и на государственном уровне имели определенные правила действий в этих условиях.
Какие решения в этих условиях государство должнопринимать? Как и что должно делиться или дробиться? Сегодня в законе записана возможность возврата части участков недр в нераспределенный фонд. Каким образом, на каких условиях, по каким критериям определяются эти части, какова процедура этого возврата и что происходит в связи с этим с проектными документами, с лицензионными обязательствами, платежами и т.д.? Вопросы практически не урегулированы. Это значит, что возникнут и вопросы, связанные с определением оператора, координатора, с рассмотрением проектных документов, взаимообменом геолого-гефизической информацией. Как вы знаете, сегодня эти вопросы достаточно сложно решаются.
Нас начинает заботить и ситуация с неразрабатываемыми запасами компаний, запасами, которые компании планируют разрабатывать через 10—15—20—30, а то и 40—60 лет. Мы будем ожидать их разработки или попытаемся эти запасы вернуть в нераспределенный фонд недр? Эти запасы влияют на капитализацию компании, а раз влияют на капитализацию компаний, значит они должны быть в обороте.
В то же время есть вопрос противоположный, когда сроки действия лицензионных соглашений и лицензий ограничиваются 2013 г. Оценка компаний различными оценщиками сегодня искусственно ограничена этими сроками. Если есть лицензия до 2013 г., мы будем считать до 2013 г. и вашу капитализацию. Я думаю, что это — искусственное занижение стоимости компании. Это игра на рынке в пользу определенных покупателей, и нам здесь необходимо срочно решить вопрос продления сроков действия лицензий, лицензионных соглашений на экономически рентабельный срок разработки и на каких условиях.
Возникают вопросы, связанные как с обменом информацией, так и с ее конфиденциальностью, ограничением сроков такой конфиденциальности. Пока здесь два противоречия. С одной стороны, законодательство о недрах обязывает недропользователя представлять государству информацию, а с другой — гражданское законодательство, которое владельцу информации позволяет эту информацию засекречивать. Здесь государству надо бы определиться в том, что является главным. Все-таки обладание информацией, с одной стороны, и доступ к этой информации -с другой, в интересах всего населения страны связаны с ускоренной разработкой и природных ресурсов. Это противоречие желательно решить на законодательном уровне, отделив административное право от гражданского. Я думаю, что достаточно много говорил о тех вопросах, которые необходимо урегулировать буквально в ближайшие месяцы, потому что решение их назрело. Надеюсь, что совместными усилиями с компаниями тот интеллектуальный потенциал, который накоплен и развит в округе, будет полностью направлен на решение этих вопросов, и мы сумеем решить эти вопросы.

 

 

в начало

 

 

ПРАВОВЫЕ НОВОСТИ
СУДЫ И СПОРЫ
ОТРАСЛЕВЫЕ НОВОСТИ
ОТСТАВКИ И НАЗНАЧЕНИЯ
МОНИТОРИНГ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА