Проблема наведения порядка в недропользовании обсуждается в российском правительстве не первый год. Непрозрачность, коррупция, недофинансирование геологоразведки, высокие риски, связанные, в частности, с возможностью отзыва лицензии на добычу полезных ископаемых у недропользователя, — все это снижает инвестиционную привлекательность отрасли. На протяжении нескольких месяцев специалисты Министерства природных ресурсов РФ (МПР России) готовили новый вариант закона "О недрах", который, по их замыслу, должен помочь решить многие проблемы. Поначалу предполагалось, что законопроект будет рассмотрен на заседании правительства РФ 9 декабря, но на прошлой неделе стало известно, что рассмотрение отложено на начало 2005 года. О новом законе и о том, что он даст государству и недропользователям, в интервью "Итогам" рассказывает министр природных ресурсов РФ Юрий Трутнев.
- Юрий Петрович, с чем связана задержка рассмотрения закона на правительстве?
- Новый закон должен помочь избавиться от многих копившихся годами проблем. И чтобы должным образом все подготовить, нужно время. Мне кажется, что решение правительства отказаться от слушаний в декабре совершенно обоснованно, тем более что концепция закона "О недрах" была принята еще в прошлом году.
- Кому больше нужен новый законопроект — государству или бизнесу?
- Этот закон в равной степени нужен как государству, так и бизнес-кругам. И те и другие смогут чувствовать себя более защищенными при переходе от разрешительной к договорной системе отношений.
- Переход от лицензионных соглашений на разработку месторождений к договорам является главным новшеством?
- Здесь мы придерживаемся разных точек зрения как с прессой, так и с некоторыми коллегами. Я считаю, что на закон нельзя смотреть только как на юридическую конструкцию. Форма предоставления права на разработку месторождения, будь то административная в виде лицензии или гражданско-правовая в виде договора, является только оболочкой. Если мы не определим точно внутреннее наполнение, то оболочка оболочкой и останется. Поэтому мне самым важным представляется разработка механизма, связанного с порядком предоставления прав на месторождение. Речь идет о переходе от всего нашего замечательного коррупционного "разнообразия" к единой аукционной форме торгов. Необходимо согласовать требования, предъявляемые к участникам аукциона. Ведь как только мы перешли к аукционной форме распределения месторождений между пользователями, на нас тут же посыпались упреки, совершенно, кстати, справедливые: аукционы начали, а что на этих аукционах происходит, не представляете. Происходят же там достаточно любопытные вещи. За полдня до аукциона приносят решение некоего суда, территориально достаточно удаленного от места проведения торгов. В решении этом, как правило, говорится, что основного конкурента надо отстранить от аукциона, поскольку его дочерняя компания не уплатила какой-то налог. Или в сведениях, которые он предоставил, есть какая-то неточность. Причина вообще не важна, лишь бы аукцион прошел без данного участника. Видим ли мы эти игры бизнеса, который находит лазейки для себя в любой конструкции закона? Конечно, видим. Поэтому убеждены, что единственным требованием для допуска на аукцион будет предварительный платеж. Не банковская гарантия, а только платежка об уплате десяти процентов от стартовой цены на аукционе. А если остальные деньги не будут уплачены в срок, то эти десять процентов пойдут государству.
- Станет ли после принятия закона договорная форма обязательной для всех недропользователей?
- Нет. Никто не говорит, что завтра все должны перейти на договорно-правовую систему, хотя она, по нашему мнению, намного лучше. Мы исходим из того, что все права компаний, которые они получили до выхода закона, должны быть незыблемы, а все предыдущие лицензии работать. Только в этом случае у людей будет спокойствие относительно собственных инвестиций. Если вы хотите работать в режиме лицензии, если вас не смущает, что лицензионная система несет в себе довольно много рисков, связанных с отзывом этой самой лицензии, работайте так. Если же кто-то хочет чувствовать себя более защищенным, он может перерегистрировать лицензию на договор, но, повторяю, в сугубо добровольном порядке. В этом случае остается только один риск — если мы дали вам права на использование месторождения, а вы не хотите этим правом пользоваться. Тогда мы перед вами извиняемся и забираем эти права обратно, потому что для государства такое положение дел невыгодно.
- Однако в некоторых добывающих компаниях считают, что несправедливо отбирать лицензию или права, если компания не укладывается в отведенные сроки: месторождение может быть недостаточно разведано, без сопутствующей инфраструктуры...
- Да, такие возражения есть. Но проблема в том, что всем компаниям перед аукционом предоставляются равные объемы информации. И покупатель на момент участия в аукционе знает, что на данном месторождении, допустим, не развита инфраструктура. Говорить же о том, что мы вообще не будем ставить никаких требований со стороны государства, — это абсурд.
- В чем еще вы видите достоинства нового закона "О недрах"?
- В нем четче определена ответственность как государства, так и недропользователя. Гораздо яснее прописаны механизмы взаимоотношений между ними, а значит — меньше возможностей для принятия субъективных решений. Это мне кажется предельно важным еще и потому, что большинство вопросов в такой сложной сфере, как недропользование, непросто описать только с правовой точки зрения. Нельзя не учитывать, что государство выставляет на аукцион объект с крайне, скажем так, неопределенными перспективами. Когда мы продаем, например, нефтяное месторождение, то там, как правило, пробурено всего две-три разведочные скважины. Поэтому мы просто не можем сказать: все, что записано в договоре, составленном по результатам предварительной геологоразведки, должно быть в точности исполнено. Нельзя этого делать, ведь в процессе дальнейшей разведки, когда будет получено больше информации о мощности пластов, об их нефтеносности и так далее, характеристики любого месторождения значительнейшим образом изменятся. Все надо прописать в законе, без этого он просто не будет работать. Немаловажным, на мой взгляд, является требование к уважаемым иностранным инвесторам зарегистрироваться на территории России.
- А зачем России надо, чтобы иностранные компании регистрировали здесь свои дочерние предприятия? Ведь налоги в нашу казну они и так платят...
- Во-первых, будет гораздо больше возможностей контролировать иностранцев с точки зрения налогов, а во-вторых, у них появится необходимость создавать здесь офисы и нанимать на работу специалистов, в том числе и россиян, и мне кажется, что это и есть международное сотрудничество.
- В конце ноября вы обсуждали с представителями ведущих добывающих компаний России готовящийся законопроект "О недрах". Были ли возражения?
- Возражения — это когда говорят, что закон никуда не годится и необходимо делать новый. Вот в таком виде возражений не было, более того, практически каждый выступавший был согласен с тем, что закон нужен давно. Разумеется, были замечания по самому тексту, но это понятно: законопроект — документ объемный и на стадии подготовки не может быть совершенным. Но больших разночтений по концепции закона нет, а все замечания касались только конкретных моментов. Нас старались предостеречь от различных ловушек и неточностей, которые могут изменить содержание закона. Вот пример: мы говорили о том, что надо защитить права инвестора, который уже работает на месторождении и понес многомиллионные затраты. В этом случае государству не следует размахивать дубиной, угрожая отзывом лицензии или расторжением договора, о котором говорится в новом варианте закона. Поэтому мы оставили только один вариант отзыва, применяемый лишь в том случае, если месторождение вообще не разрабатывается. Тем не менее в ту редакцию законопроекта, которая обсуждалась с представителями компаний, уже каким-то образом прокралась фраза: "...неоднократное существенное нарушение других пунктов лицензионного соглашения". Понятно, что кому-то очень хочется быть тем человеком, который будет устанавливать вот эту "существенность". И наша задача подобные "улучшения" вовремя искоренять.
- А как обстоит дело с запасами полезных ископаемых? В начале ноября вы выступали на правительстве и заявили, что рентабельных запасов хватит только до 2015 года. Значит ли это, что после этого срока добыча природных ресурсов в России резко снизится?
- 2015 год — это усредненная цифра. По разным видам полезных ископаемых истощение запасов наступает в разное время — от 2007 года и дальше. Речь идет о том, что последнее десятилетие мы старательно проедаем запасы, разведанные при советской власти. Сегодня у нас нет достаточного геолого-поискового задела. А ведь во всех странах предварительную геологоразведку проводит само государство. Она включает в себя так называемое региональное геологическое изучение, которое показывает, есть ли на данной территории геологические структуры, обладающие некими видами полезных ископаемых. И вот именно на такую работу мы стали тратить очень мало средств. Подготовленная сейчас программа воспроизводства минерально-сырьевой базы России на 2005 -2010 годы и до 2020 года как раз и расписывает, где и какие виды полезных ископаемых есть, сколько денег на их разведку надо потратить. Кстати, я докладывал членам правительства о том, что цикл воспроизводства минерально-сырьевой базы — это процесс, занимающий десятилетия. Например, известное Удоканское медное месторождение будет выставлено на аукцион только в будущем году, тогда как первый подсчет запасов был проведен там еще в 1953 году. Так что если мы через несколько лет вдруг проснемся и скажем, давайте восполнять запасы, то ничего не получится — в течение определенного периода добыча будет снижаться. Мы просчитали запасы по 37 видам полезных ископаемых: если газовые месторождения вызывают меньшую обеспокоенность, то нефтяные — гораздо большую. Еще сложнее ситуация с ураном.
- Чтобы активизировать геологоразведку, нужны деньги. Откуда их взять?
- Я не понимаю вопроса "Откуда взять деньги?". Сегодня страна получает от продажи полезных ископаемых столько, что этого вполне достаточно для формирования Стабилизационного фонда. Мне кажется, что отделение небольшой части этих средств для воспроизводства того, что мы проедаем, является прямым нашим долгом перед будущими поколениями. Иначе наши потомки будут иметь все основания сказать о нас много "добрых" слов. Так что деньги есть, их надо брать из результатов работы минерально-сырьевого комплекса, из налогов.
- И сколько необходимо взять?
- Сегодня все геологические мероприятия финансируются в соответствии с федеральной целевой программой "Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)". На 2005 год нам будет выделено 11,1 миллиарда рублей, причем только 7,7 миллиарда пойдут непосредственно на воспроизводство запасов. Остальные 3,4 миллиарда — на мониторинг геологической среды, защиту от землетрясений и так далее. Между тем для того, чтобы объемы добычи по крайней мере не превышали объемов восполнения, нашим геологам необходимо получать хотя бы 16,5 миллиарда рублей. Кстати, в США, Австралии и даже в Бразилии государство тратит на геологические работы 5-8 процентов от стоимости произведенной продукции. У нас же пока все куда печальнее. Скажем, в 2003 году объем производства минерального сырья составил 150 миллиардов долларов, а на восстановление ресурсной базы пошло всего 0,2 процента от этой суммы.
- Но ведь геологоразведку ведут и частные компании...
- На начальном этапе, когда нет абсолютно никаких сведений о ресурсном богатстве той или иной местности, частные компании разведку не проводят. Это прерогатива государства. Следующая часть, то есть разведка конкретных структур, их опробование и постановка на баланс уже конкретных запасов, — это забота недропользователя. И что очень важно, по новому закону "О недрах" открытия, сделанные той или иной компанией, будут признаваться безусловно, а не так, как сейчас, когда права на открытое месторождение могут и не признать.
- В каких районах будут проводиться основные изыскания и как будут распределены средства на разведку?
- Смотря по каким запасам. Если по нефти и газу, то это Западная и Восточная Сибирь, Тимано-Печорский бассейн, шельф. Уран — Дальний Восток и Сибирь. Там же и еще в Южном федеральном округе будут искать золото. Алмазы — Северо-Запад страны и Восточная Сибирь. Более 70 процентов средств предполагается направить на воспроизводство углеводородного сырья, еще 15 процентов — на благородные металлы, остальное — на другие виды природных ресурсов.
- На правительстве вы говорили, что каждый вложенный государством в геологоразведку рубль привлечет десять рублей инвестиций. Откуда такая точность?
- Это сегодняшняя статистика. Сейчас недропользователь очень пристально следит за действиями государства. Как только предпродажная подготовка месторождения проведена и определена продуктивность тех или иных пород, это сразу становится интересным недропользователю. Поэтому уже сегодня они вкладывают средства один к десяти. Если мы завтра примем закон и защитим их права, то, я думаю, пропорция может стать еще выгоднее для государства.
- Предлагаемая вашим ведомством отмена принципа "двух ключей", когда разрешение на разработку месторождения давали и местные, и федеральные власти, вызвала резкое недовольство в регионах...
- Очень важно, какое количество барьеров должны пройти компании, чтобы приступить к разработке. Один барьер в виде разрешения местных властей мы просто убрали. Кстати, при этом региональные власти не были отстранены от участия в работе конкурсных комиссий, они принимают там участие наравне с нами. Решение о "двух ключах" мы не собираемся пересматривать. Оно принято и уже сегодня принесло немалую пользу стране. Мы в первый раз за последние несколько лет смогли опубликовать на полтора года вперед перечень лицензионных участков по всем видам полезных ископаемых. Сегодня это перестало быть тайной, которую носят по чиновничьим кабинетам. Можно войти в Интернет и выбрать то, что интересно, затем подготовиться к аукциону и принять в нем участие. Это позволяет сделать ситуацию прозрачной.
- Говорят, что компаниям теперь легче пробивать выгодные для себя решения, поскольку с одним чиновником, пусть и федеральным, бизнесменам справиться легче...
- У государства есть только одна функция — оно должно подготовить месторождение для продажи, а потом продать его максимально эффективным способом, каким является аукцион. Остальное — это как раз работа компаний-недропользователей. Вот скажите, на какой стадии здесь могут быть эффективны региональные власти, если деньги на воспроизводство минерально-сырьевой базы на 90 процентов дает Российская Федерация? Почему региональному чиновнику обязательно нужно встретиться с недропользователем где-то отдельно, а не на конкурсной комиссии, и о чем он там собирается договариваться? Я не понимаю этого. Точнее, слишком хорошо понимаю, чтобы это поддерживать.
Константин Волков
Итоги