М. Бринчук, руководитель Центра эколого-правовых исследований, доктор юридических наук, профессор
Одним из важнейших достоинств современного экологического законодательства России является широкое регулирование экологических прав граждан, и в частности конституционное признание права каждого на благоприятную окружающую среду. Развивая это законодательство, законодательство о природных ресурсах и природопользовании, чрезвычайно важно иметь в виду фактическое состояние общественных отношений: огромный — и уже мало сопоставимый с ситуацией в развитых демократических обществах — разрыв между должным и действительным, между провозглашенным правом на благоприятную окружающую среду и реальной экологической обстановкой. Названное законом право остается пока что "бумажным" и декларативным.
Так, по данным Главного государстеенного санитарного врача РФ, из общего количества поверхностных и подземных источников централизованного водоснабжения 1/5 (19,88%) не отвечает санитарным нормам и правилам. При этом 48,22% источников водоснабжения из открытых водоемов не отвечает санитарным нормам и правилам. Практически 2/3 населения России проживает на территориях, где состояние атмосферного воздуха не соответствует гигиеническим нормативам. По оценкам Минздрава РФ, 21 тыс. человек ежегодно умирают только от загрязнения атмосферного воздуха взвешенными веществами".
2. Благоприятные перспективы изменения ситуации в сфере взаимодействия общества и природы можно связывать с реализацией принципов устойчивого развития. В национальном и глобальном масштабах концепция устойчивого развития является альтернативой господствующей во все времена в России и во всем мире концепции потребительского отношения человеческого общества к природе и ее ресурсам. Наряду с социально-экономическими составляющими концепции устойчивого развития значительное место в ней принадлежит экологическому компоненту. По существу, речь идет об интеграции интересов экономического и социального развития, сохранении и восстановлении благоприятного состояния окружающей среды. Устойчивое развитие ≈ это экологически обоснованное экономическое и социальное развитие.
Ориентированная на длительную перспективу модель устойчивого развития основана на идее равенства экологических интересов настоящего и будущих поколений. Известно, что достижение современным обществом и государством целей социально-экономической и экологической политики сопровождалось деградацией природы в ущерб будущим поколениям. Закрепленная в нормах права модель устойчивого развития является формой регулирования социальной ответственности современного общества и государства за создание условий для будущих поколений удовлетворять разнообразные потребности: физиологические, экономические, духовные и иные — в процессе взаимодействия с природой.
В контексте устойчивого развития в законодательстве о природных ресурсах и природопользовании России должны быть решены главным образом четыре проблемы. Они касаются: а) установления научно обоснованных пределов изъятия природных ресурсов для удовлетворения экономических потребностей и пределов вредных химических, физических и биологических воздействий на природу; б) обеспечения выполнения экологических требований при подготовке и принятии хозяйственных и иных экологически значимых решений; в) обеспечения выполнения экологических требований при осуществлении хозяйственной и иной экологически значимой деятельности; г) защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе прав и интересов будущих поколений.
Основы эколого-правового обеспечения реализации концепции устойчивого развития будут постепенно создаваться в Российской Федерации по мере развития и совершенствования правового механизма регулирования природопользования.
3. Россия живет в условиях экономических реформ уже второе десятилетие. Создана и начала функционировать новая рыночная инфраструктура, непосредственно зависимая от состояния инвестиционного климата в стране. При этом правовое регулирование сферы природопользования во многом осталось на раннем постсоветском уровне. Формирование цивилизованных отношений, отражающих баланс экологических интересов общества, с одной стороны, и экономических интересов природопользователей — с другой, диктует необходимость формирования качественно нового законодательства, а именно законодательства, расширяющего договорные отношения природопользования.
В развитых странах, какой бы ни была по своей природе система пользования природными ресурсами, она способна гарантировать пользователя от посягательств государства и бюрократического произвола и обеспечить эффективный экологический контроль. Хорошо развитое законодательство создает четкие и стабильные правила игры для всех субъектов.
Российская действительность пока далека от подобных условий. Действующая разрешительная система лицензирования недро-, водо- и лссопользования не смогла в полной мере оправдать себя, так как лицензия, как известно, выдается не от имени государства, а от уполномоченного органа, что сужает основания и гарантии защиты прав природопользователя, типичных для мировой договорной практики и требующих прямых государственных гарантий их прав и интересов. Поэтому необдуманное заимствование лицензионной системы, вырванной из совершенно иного исторического контекста, попытки привить ее на российской почве, с ее правовым нигилизмом, экономической нестабильностью, разгулом коррупции, представляются обреченными на неуспех.
Не требует доказательств тезис о том, что государство по сравнению с частным собственником хозяйствует малоэффективно. Этим прежде всего объясняется четко наметившаяся законодательная тенденция расширения сферы договорного регулирования отношений, связанных с использованием объектов окружающей среды. Всесторонне взвешенное и обоснованное использование договора, оборота прав пользования природным ресурсом и других частноправсвых элементов в регулировании, безусловно, способно привлечь серьезные инвестиции в эту сферу хозяйствования, реализовать передовые стандарты природопользования, усилить ответственность природопользователей и оптимизировать эффективность управления качеством окружающей среды.
Тем не менее государство в сфере регулирования природопользования должно оставаться ключевым участником отношений не только в силу специфики такого объекта, как окружающая среда. Государство обязано максимально учесть публичные интересы в рациональном использовании природных богатств, сохранении при этом благоприятной окружающей среды, общественной безопасности, а также стабильное поступление налогов в бюджет. Решение такой комплексной задачи по силам лишь государству, которое, продолжая оставаться собственником значительной доли природных объектов, способно найти новые оптимальные рычаги регулирования и управления и сбалансировать интересы всех участников отношений в условиях рыночной экономики, которая сегодня ориентируется на гражданско-правовые механизмы.
Наиболее оправданным мог бы быть подход к регулированию, который был бы основан на самостоятельном механизме регулирования как едином комплексе административных и цивилистических элементов регулирования, отражающем экологическую специфику соответствующего природного объекта. Права пользования или собственности на природные ресурсы как часть природных объектов, существующих в определенной экосистеме, не должны упрощенно приравниваться к остальным объектам имущественных прав.
До сегодняшнего дня такая задача не решалась ни на законопроектном уровне, ни в советском и постсоветском правоведении в России, что возлагает повышенную ответственность на всех, причастных к разработке и принятию проектов новых Водного, Лесного кодексов, ФЗ "О недрах" и других актов экологического законодательства.
4. В контексте развития законодательства о природных ресурсах и природопользовании и правоприменительной практики важно обратить внимание на проблему нормирования допустимого изъятия компонентов природной среды; главная функция таких нормативов — предупреждение в процессе природопользования истощения природных ресурсов.
Применительно к отдельным природным ресурсам такие нормативы установлены. В действующем законодательстве целям регулирования изъятия соответствующих природных ресурсов в водном праве служит нормирование предельно допустимого безвозвратного изъятия поверхностных вод, в лесном праве — расчетная лесосека, в фаунистическом — лимиты использования объектов животного мира, в земельном — нормы отвода земель под строительство хозяйственных и иных объектов.
Что касается использования полезных ископаемых, то определение объемов добычи их основных видов на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам в частности является, согласно ст. 35 Закона РФ "О недрах", одной из задач государственного регулирования отношений недропользования и осуществляется посредством лицензирования, учета и контроля. Каких-либо требований и критериев для определения разрешаемых объемов добычи полезных ископаемых Закон не устанавливает. Эта деятельность отдается на усмотрение Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также федерального органа управления государственным фондом недр и органов государственного горного надзора (ст. Зб).
При отсутствии строгого научно обоснованного законодательного регулирования добычи минеральных ресурсов с учетом интересов будущих поколений из десятилетия в десятилетие экономику СССР, а затем и России сопровождала иррациональная традиция ≈ бюджет страны зиждился на поступлениях от продажи энергоносителей и конкретно нефти и природного газа. По имеющимся данным, в настоящее время доходная часть государственного бюджета России на 35% основывается на продаже нефти и газа.
Существующее в горном законодательстве России положение вещей, очевидно, не отвечает общественным интересам, особенно интересам будущих поколений. Если будут сохранены нынешние темпы и масштабы добычи ресурсов недр, то будущие поколения будут их лишены.
В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" (2002 г.) установлено общее требование о необходимости нормирования допустимого изъятия компонентов природной среды, в том числе ресурсов недр (ст. 26). Однако порядок их установления определяется законодательством об отдельных природных ресурсах. В настоящее время идет работа над новым Федеральным законом "О недрах". Важно, чтобы в нем были определены требования о нормировании добычи минеральных ресурсов с учетом интересов как настоящего, так и будущих поколений россиян, а также о рентных платежах.
5. Эффективность правоприменительной деятельности зависит во многом от организации государственного управления охраной и использованием отдельных природных ресурсов, охраной окружающей среды. Между тем ученые и специалисты отмечают, что в России сложилась парадоксальная ситуация: при нарастании экологического кризиса наблюдается атрофия и разбалансированность государственного управления и контроля.
При том что экологическая ситуация в России усложняется, вначале было упразднено Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов, а позже и Государственный комитет по охране окружающей среды. В настоящее время отсутствует самостоятельный орган, ответственный за обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности. Эти функции возложены на Министерство природных ресурсов РФ, которое по названию имеет свои задачи.
Из-за упразднения природоохранного органа прежде всего пострадал государственный экологический контроль, который, как известно, призван решать важнейшие задачи по обеспечению исполнения всеми субъектами требований законодательства. С ним в основном связано выявление экологических правонарушений и привлечение к ответственности. По имеющимся данным, большинство промышленных предприятий работают на основе нормативов временно согласованных выбросов загрязняющих веществ в природу, имеющих особый правовой режим. Эти нормативы устанавливаются на определенный период времени с одновременным утверждением плана снижения выбросов. Обеспечение соблюдения этого плана — задача контроля. На основе систематического контроля может быть обеспечено взимание платежей за сверхлимитное загрязнение окружающей среды, что является экономическим стимулом для предприятий модернизировать свои производства. На практике из-за отсутствия эффективного контроля платежи за загрязнение взимаются минимальные — в пределах установленных лимитов.
Для обеспечения эффективной правоприменительной деятельности по охране природы и отдельных природных ресурсов важно воссоздать Министерство охраны окружающей среды. Предлагаю соответствующее предложение записать в резолюции семинара-совещания и направить обращение его участников Президенту России, от которого зависит решение вопроса.