Крупнейшие налогоплательщики отличаются размерами своего капитала и связанными с этим возможностями, в силу чего налоговые службы различных стран создают специальные подразделения для работы с ними. В обзоре налогового администрирования в ОЭСР, опубликованного в октябре 2004 г.[1], указано, что создание таких подразделений становится общей тенденцией. Из числа стран — членов этой организации почти две трети имеют подразделения по работе с крупнейшими налогоплательщиками.
Почему необходимы специальные подразделения налоговых органов для контроля крупнейших налогоплательщиков
Необходимость создания таких подразделений состоит в следующем:
- структурные подразделения компаний диверсифицированы функционально и удалены географически;
- сочетание различных бизнесов или наличие транзакций, зачастую вызывающих сложности и новые подходы в интерпретации закона;
- значительный объем офшорных транзакций, в том числе с взаимозависимыми лицами;
- большие объемы транзакций в рамках обычных бизнес-процессов;
- использование сложных финансовых схем;
- привлечение профессиональных налоговых консультантов для уменьшения налоговых платежей.
Таким образом, налогоплательщики, ответственные за основную массу платежей, составляют наиболее серьезную "группу риска" для эффективного налогового администрирования.
С целью минимизации риска, особенно в условиях переходных экономик, когда отлаженной системы налогового администрирования просто не существует, страны создают специальные подразделения, чтобы администрировать как минимум самых "прибыльных" с точки зрения соотношения затрат с результатами налогоплательщиков. На такие подразделения возлагаются функции не только контроля, но и регистрации налогоплательщиков, взыскания налогов, мониторинга, проверки документации и т.п. Такой подход эффективен, согласно выводам коллектива экспертов, занимавшихся анализом подобных ситуаций в рамках проекта МВФ, результаты которого были опубликованы в 2002 году[2].
В документе ОЭСР отмечается, что структура таких подразделений значительно эволюционировала за последние 20 — 30 лет (МВФ начал рекомендовать создание таких подразделений в начале 80-х годов 20-го века). Изначально страны создавали подразделения, ориентированные на конкретные налоги. Однако это оказалось не очень удачным решением.
Причиной тому многочисленные недостатки такой модели, к которым можно отнести:
- дублирование функций внутри налоговой администрации;
- соответствующая этому дублированию неэффективная трата средств и времени налогоплательщиков;
- увеличение риска расхождений в процедурах работы по различным налогам между службами в рамках подразделения;
- снижение мобильности специализированных на одном налоге сотрудников налоговых администраций;
- усложнение общего контроля и координации различных служб внутри налоговой администрации.
От линейных моделей, ориентированных на конкурентные налоги, страны перешли к функциональным моделям (регистрация, обработка информации, аудит, сбор налога, работа с апелляциями и т.п.). Данная модель облегчает стандартизацию работы различных служб и процесс взаимодействия с налогоплательщиком. Однако универсализацию нельзя признать идеальным решением — необходим баланс со специализацией контроля.
Опубликованный в 2002 г. доклад МВФ выделяет следующие критерии, которым должно соответствовать подразделение по работе с крупнейшими налогоплательщиками:
- проработанная правовая база деятельности;
- четкие и простые критерии отбора крупнейших налогоплательщиков;
- стандартизованные и прозрачные процессы работы;
- администрирование в одном подразделении всех крупнейших налогоплательщиков;
- администрирование всех налогов, кроме местных;
- выполнение наиболее важных административных функций;
- контроль и отчетность перед головным офисом налоговой администрации;
- достойная оценка работы и достойное вознаграждение сотрудников подразделения, в том числе с целью уменьшения риска коррупции;
- действенная система подготовки и усовершенствования квалификации сотрудников подразделения;
- выработка и использование системы оценки эффективности работы подразделения.
К числу современных тенденций можно отнести специализацию налогоплательщиков по отдельным группам, что можно проиллюстрировать на примере структуры подразделения по работе с крупнейшими налогоплательщиками налоговой администрации Нидерландов.
Так решают проблему в Нидерландах
В Нидерландах подразделение по работе с крупнейшими налогоплательщиками одно из самых малых по количеству персонала, хотя их "клиенты" приносят казне около 70% собираемых налогов. Слово "клиенты" отчасти отражает суть задач подразделения — в силу размеров страны и международного характера бизнеса крупнейшие налогоплательщики могут легко переместить свою штаб-квартиру в одну из соседних стран. И наоборот, благоприятные взаимоотношения с налоговыми органами могут стать причиной перевода штаб-квартиры из соседней страны в Нидерланды.
Действия налоговой администрации имеют большое значение для таких решений, и миссия подразделения по работе с крупнейшими налогоплательщиками может быть выражена словами: "Нидерланды — страна, где вам стоит быть". Подразделение всегда открыто для предварительных обсуждений проблем налогоплательщика и консультаций.
В соответствии с требованиями крупнейших налогоплательщиков для этого подразделения характерны оперативность, определенность налоговых последствий, продуманность действий, обоснованность выносимых решений.
Критерии отнесения компаний к крупнейшим налогоплательщикам включают:
- количество персонала;
- размеры оборота;
- количество имущества.
Подразделение имеет несколько местных офисов. Например, банки и страховые компании относятся к амстердамскому офису подразделения. Компании, связанные с нефтью и газом, приписаны к гаагскому офису. Так называемые advance rulings, т.е. предварительные заключения, де-факто соглашения между налоговым органом и налогоплательщиком по тем или иным вопросам на определенный срок, выпускаются роттердамским офисом. Кроме того, каждый локальный офис функционирует и как пункт первого контакта с потенциальным налогоплательщиком, не имеющим еще присутствия в Нидерландах.
Налогоплательщики классифицируются по категориям:
1-я категория — 200 крупнейших;
2-я категория — с 201 по 600 крупнейших;
3-я категория — компании, подпадающие под определение крупнейших — около 12 тыс.
Таким образом, подразделение не сконцентрировано в одном месте, а имеет территориальные отделения в различных частях страны, хотя их специализация является функциональной, а не географической. Подразделение в целом выполняет роль персонального менеджера в отношениях клиента — налогоплательщика с "продавцом" юрисдикционной принадлежности, т.е. с государством[3].
[1] - http://www.oecd.org/dataoecd/28/2/33866659.pdf, доступно по состоянию на 31 марта 2005 г.
[2] - Improving Large Taxpayers' Compliance: A Review of Country Experiences'. — IMF Fiscal Affairs Department, 2002.
[3] - M. Alink, V. van Kommer, The Dutch Approach. Description of the Dutch Tax and Customs Administration — IBFD, 2003.
Налоговед №5'2005