media.lawtek.ru
ВЫШЛИ В СВЕТ
КОНТАКТЫ

115054 Москва, ул. Зацепа, 23

Тел.:  +7 (495) 215-54-43,
Тел.:  +7 (499) 235-47-88,
Тел.:  +7 (499) 787-70-22,
Тел.:  +7 (499) 787-76-85.
Факс: +7 (499) 235-23-61.

e-mail: info@lawtek.ru

Внимание!!!

Временно единый телефон ПравоТЭК +7 (495) 215-54-43

Законодательная поддержка процессов либерализации газового рынка России

В.А. Язев, председатель Комитета по энергетике, транспорту и связи Государственной Думы РФ, президент Российского газового общества

Трудно переоценить роль газовой отрасли в российской экономике. Она не только обеспечивает значительный приток валютных средств в казну, но и является основным поставщиком сырья для производства электроэнергии. Кроме того, газовая отрасль обеспечивает заказами другие сектора экономики, внося тем самым, существенный вклад в общий рост промышленного выпуска.
В связи с этим остро стоит задача обеспечения устойчивого развития газовой отрасли, что требует от государства формирования целостной, долгосрочно ориентированной и последовательной политики развития газового рынка.
В свою очередь развитие газового рынка не может осуществляться без его законодательного обеспечения.
Основным документом, по которому в настоящее время функционирует газовая отрасль в Российской Федерации, является Федеральный закон от 31 марта 1999 г. "О газоснабжении в Российской Федерации".
Этот Федеральный закон был принят в то время, когда о либерализации газового рынка только шли разговоры, поэтому в Законе содержится лишь несколько статей, описывающих общие положения либерализации газового рынка России, а также объяснение основных терминов, связанных с либерализацией.
За время, прошедшее с момента вступления в силу Закона, газовая отрасль продолжала развиваться, и теперь настало время для внесения в Закон дополнений, связанных с либерализацией рынка газа.
К наиболее важным вопросам, решение которых связано с законодательной деятельностью в области либерализации рынка газа, следует отнести: поэтапное дерегулирование рынка газа с установлением дифференцированных цен разным потребителям; равноправный доступ к трубопроводам всех его производителей; решение вопроса доступа к экспорту всех производителей газа; использование газа в качестве моторного топлива; использование нефтяного попутного газа; глубокая переработка углеводородного сырья; решение вопроса о государственной регистрации низконапорных газопроводов.
По вопросу поэтапной либерализации рынка газа Российское газовое общество 11 июля 2003 г. обратилось к Председателю Правительства Российской Федерации М.М. Касьянову с предложением принять постановление правительства и разрешить ОАО "Газпром" продать по свободным ценам в 2004 г. 5% газа, в 2005 г. — 10, в 2006 — 15 и в 2007 г. — 25%.
Наше обращение заместителем председателя правительства В.Б. Христенко 23 июля 2003 г. было поручено рассмотреть Минэкономразвития (Г.О. Грефу), Минэнерго России (И.Х. Юсуфову), МАП России (И.А. Южанову), ФЭК России (Г.К. Кутовому), но никакого решения так до сих пор не принято.
8 октября 2003 г. Российское газовое общество повторно по этому вопросу обратилось к М.М. Касьянову, приложив к письму проект постановления правительства. Судьба данного обращения не определена.
И еще об одной весьма актуальной и острой проблеме.
В настоящее время в стране нет закона, который регулировал бы все вопросы деятельности трубопроводного транспорта.
Имеется ряд разрозненных статей законов, регулирующих отдельные аспекты использования трубопроводного транспорта.
Например, Федеральным законом от 17 августа 1995 г. "О естественных монополиях" к субъектам естественных монополий отнесены предприятия, осуществляющие транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, а также транспортировку газа по газопроводам.
Как следствие отнесения указанных видов деятельности к сфере естественных монополий в отношении упомянутых объектов применяется ряд мер государственного регулирования, основной из которых является ценовое регулирование. Установление и применение тарифов на транспортировку нефти и газа, а также продуктов их переработки посредством трубопроводного транспорта осуществляются Федеральной энергетической комиссией.
Кроме того, согласно Федеральному закону от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности", транспортировка по магистральным трубопроводам нефти, газа и продуктов их переработки подлежит лицензированию, которое осуществляет Министерство энергетики Российской Федерации, а в отношении предприятий, эксплуатирующих магистральный трубопроводный транспорт, ≈ Гостехнадзор России.
Вопросы доступа к газоэкспортной системе независимых организаций регулируются Правительством РФ. Правительство определяет и порядок получения доступа к газотранспортной системе ОАО "Газпром" для любых организаций на территории страны для транспортировки газа. При этом условия и порядок доступа к газотранспортной системе за пределами Российской Федерации определяются на основе контрактов, заключаемых ОАО "Газпром" в соответствии с международными договорами Российской Федерации и международными обязательствами ОАО "Газпром". Правительство определяет также порядок и условия доступа к местным газораспределительным сетям, существенные условия заключаемых между юридическими лицами договоров на транспортировку газа.
Порядок прокладки трубопроводов законодательно установлен только на территории континентального шельфа Российской Федерации (Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. "О континентальном шельфе Российской Федерации"). Постановлением Правительства РФ № 68 от 26 января 2000 г. определен порядок прокладки трубопроводов на территории внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.
Земельный кодекс Российской Федерации в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов трубопроводного транспорта предполагает предоставление земельных участков для размещения нефтепроводов, газопроводов, иных трубопроводов, а также размещения объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов трубопроводного транспорта. При этом определен даже общий порядок такого предоставления.
Таким образом, если отношения в области эксплуатации трубопроводного транспорта регулируются в основном на подзаконном уровне, то вопросы строительства трубопроводного транспорта как на законодательном, так и на подзаконном уровне не урегулированы. Действующая правовая конструкция создает предпосылки для излишнего государственного регулирования и прямого вмешательства в хозяйственную деятельность. Отсутствие единого федерального закона, призванного установить основы правового положения субъектов трубопроводного транспорта, правовые, экономические и организационные режимы отношений в области использования трубопроводного транспорта, приводит к образованию белых пятен в правовом регулировании, которые зачастую выполняются не на законодательном уровне, а нормативными документами по усмотрению правительства или министерств и ведомств либо органов власти субъектов Федерации. Для устранения всех "белых пятен" в правовом поле по магистральному трубопроводному транспорту депутатами Государственной Думы 2-го созыва, в том числе и мной, в мае 1999 г. был внесен в Госдуму проект Федерального закона "О магистральном трубопроводном транспорте", который в сентябре того же года был принят в первом чтении.
В процессе подготовки законопроекта ко второму чтению от Правительства РФ пришел отрицательный отзыв, в связи с чем рассмотрение законопроекта во втором чтении было отложено до снятия разногласий с правительством.
Государственная Дума 3-го созыва в лице Комитета по энергетике, транспорту и связи пересмотрела законопроект, внесла в него коррективы.
Подготовленный текст был направлен в правительство, откуда снова поступил отрицательный отзыв. Комитет по энергетике, транспорту и связи после этого непосредственно обратился к председателю правительства М.М. Касьянову с предложением согласовать имеющиеся разногласия, но до сего времени ответа не получено. Законотворческий процесс по этому законопроекту продолжается до настоящего времени.
Из всего этого напрашивается вывод, что имеются политические силы, которым в интересах приближенных к власти компаний такой закон не нужен.
С принятием Закона "О магистральном трубопроводном транспорте" тесно связана и проблема либерализации экспорта газа.
Сейчас в России есть один экспортер — "Газэкспорт", который является структурным подразделением "Газпрома". В своей деятельности он руководствуется Законом от 13 октября 1995 г. "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", а также Налоговым кодексом Российской Федерации.
ООО "Газэкспорт" — монополист с хорошо отработанной схемой работы на европейском рынке, поэтому среди вариантов либерализации внешнего рынка газа предлагается сохранить единый канал экспорта.
Имеется ряд предложений по выведению ООО "Газэкспорт" из состава ОАО "Газпром" с приданием ему функций независимой организации. Принятие такого решения пойдет на пользу всем независимым экспортерам газа, но для этого должен быть принят федеральный закон. Без такого закона нефтяники, которые в последнее время серьезно занялись газовыми месторождениями, начнут стремиться выйти на европейских потребителей самостоятельно. В этом случае сбудется мечта Европы: российский газ будет конкурировать сам с собой и цены на него неминуемо пойдут вниз. Нам не стоит забывать и о туркменском газе, который тоже будет стремиться в Европу.
В настоящее время правительство, говоря о либерализации рынка газа, ведет речь только о внутреннем рынке. Между тем добыча газа на шельфе Сахалина уже нарушает монополию ООО "Газэкспорт".
В отношении СРП действует Закон от 30 декабря 1995 г. "О соглашениях о разделе продукции", но и в нем не прописан механизм подхода к владению участников СРП газопроводами.
Этот факт еще раз подтверждает необходимость принятия закона "О трубопроводном транспорте".
Важное значение для либерализации рынка газа имеет принятие закона "Об использовании природного газа в качестве моторного топлива". Этот закон весьма важен в условиях роста цен на бензин, ибо цена газа к стоимости бензина А-80 составляет всего 60%, при этом пробег газовых двигателей по сравнению с бензиновым возрастет в 1,5 раза, значительно улучшится экологическая нагрузка на транспорт.
Этот законопроект был принят Государственной Думой 2 июля 1999 г., одобрен в окончательной редакции Советом Федерации 11 ноября 1999 г., но отклонен Президентом РФ 25 ноября 1999 г.
С избранием Государственной Думы нового созыва, видимо, необходимо вернуться к его доработке и принятию.
По-прежнему остается актуальной проблема утилизации попутного нефтяного газа.
Только за 2002 г. из 43,7 млрд куб. м извлеченного попутного газа 32, 6 млрд куб. м было использовано в народном хозяйстве, сожжено в факелах 11,2 млрд куб. м, или 25,6%. Уже в 2003 г., с января по май, из 15,3 млрд куб. м извлеченного попутного газа сожжено в факелах 3 млрд куб. м.
В соответствии с Энергетической стратегией Российской Федерации до 2020 г. при внешних и внутренних условиях, формирующих уверенный вариант социально-экономического развития страны, добыча нефти возрастет с 380 млн т в 2002 г. до 450 млн т в 2020 г. (рост на 18,4%).
Одновременно с увеличением объемов добычи нефти возрастают и ресурсы нефтяного попутного газа. Нет, наверное, необходимости подробно говорить о важности попутного нефтяного газа для химической и нефтехимической промышленности, а также для решения экологических проблем в местах нефтедобычи и ее переработки.
Поэтому для решения всех вопросов, связанных с использованием попутного нефтяного газа, остро встает вопрос о необходимости принятия закона "О нефтяном попутном газе".
Советом Государственной Думы уже рассматривался проект федерального закона "О регулировании использования нефтяного (попутного) газа", внесенный группой депутатов Государственной Думы, однако принять этот закон Дума так и не сумела.
Как членам Совета Федерации, так и депутатам Государственной Думы нового созыва необходимо вернуться к этому законопроекту, доработать его и принять.
Не менее важная задача стоит перед законодателями в связи с проблемой глубокой переработки углеводородного сырья.
Комиссия Совета Федерации по естественным монополиям по этой проблеме проводила 28 июня 2002 г. "круглый стол", а в рамках Третьей Всероссийской недели нефти и газа 4—6 ноября 2003 г. состоялось весьма глубокое и компетентное обсуждение данного вопроса на семинаре на тему "Стратегия развития углеводородного сырья". В планах на осеннюю сессию Совета Федерации предусмотрена работа над законопроектом "О глубокой переработке углеводородного сырья на основе новейших энергосберегающих технологий".
Такой закон действительно нужен, и он будет способствовать внедрению новых технологий в переработку нефтегазового сырья и развитию рыночных отношений в газовой отрасли.
В последнее время в газовой отрасли обострился вопрос с определением имущественных прав на объекты газоснабжения.
Сложилась ситуация, когда газопроводы ≈ отводы и газораспределительные сети ≈ оказались в собственности не у специализированных организаций, осуществляющих их эксплуатацию, а в собственности некоторых бюджетных организаций, различных юридических и физических лиц, а зачастую и бесхозными.
Между тем Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" требует обязательной государственной регистрации прав на недвижимое имущество.
Но для проведения государственной регистрации недвижимости в газовой отрасли требуется осуществить ряд мер, которые повлекут за собой увеличение сроков, а с учетом того, что регистрация прав на недвижимость требует платы, это скажется на цене на газ и, в конечном счете отразится на благосостоянии населения.
Отсюда вытекает, что необходимо проработать вопрос о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Прямое отношение к рынку газа имеют Лесной кодекс и Закон "О недрах".
В настоящее время правительством разрабатываются новые проекты этих законов, и нам, законодателям, с участием членов Российского газового общества очень важно включиться в активную работу над ними, чтобы защитить интересы как предприятий газовой отрасли, так и население.
В последнее время в обществе активно обсуждаются вопросы о введении рентных платежей за пользование природными ресурсами. Мнения по этому вопросу в обществе разделились. В Государственную Думу уже внесено два законопроекта о рентных платежах. Эта проблема, безусловно, касается и газовой отрасли, хотя, может быть, в меньшей степени с учетом регулирования цен на газ на внутреннем рынке, но в целом для добывающих отраслей промышленности настала пора решить этот вопрос на законодательном уровне путем принятия закона.
И еще об одной важной проблеме, имеющей отношение к газовой отрасли, хочу сказать сегодня.
Правительством России 28 августа 1996 г. в Государственную Думу внесен законопроект о ратификации Договора к Энергетической хартии по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам. Россия — крупнейший производитель и экспортер энергоресурсов в мире. Мы ежегодно поставляем на мировой рынок примерно 250 млн т нефти и 125 млрд куб. м газа.
Что касается Протокола по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам, то он является рамочным соглашением и не несет каких-либо юридических обязательств. Для того, чтобы Госдума могла ратифицировать Договор, депутаты должны быть полностью уверены, что он будет работать в интересах России и ее партнеров. Но такой уверенности нет. Подписанный Российской Федерацией 17 декабря 1994 г. Договор после его ратификации может привести к значительным потерям ≈ как экономическим, так и политическим. В частности, в Договоре предусмотрен принцип свободного доступа к транзитным мощностям.
После ратификации Договора все государства, подписавшие и ратифицировавшие его, получат право на транзит, например, через территорию России на европейский рынок. У многих стран, в частности расположенных в Средней Азии, есть возможность добывать более дешевый газ. Гораздо дешевле обойдется этим странам и транспортировка газа вследствие меньших расстояний. Начнется ненужная конкуренция, которая приведет к падению цены на наш газ. Газ, поступающий из этих стран, будет вытеснять российский с рынков Европы.
Для России такая конкуренция приведет к потере части западного рынка газа и огромным экономическим потерям. Поэтому все усилия по либерализации рынка газа окажутся напрасными.

 

 

в начало

 

 

ПРАВОВЫЕ НОВОСТИ
СУДЫ И СПОРЫ
ОТРАСЛЕВЫЕ НОВОСТИ
ОТСТАВКИ И НАЗНАЧЕНИЯ
МОНИТОРИНГ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА