Экономико-правовые проблемы введения дифференцированной системы налогообложения в нефтегазовом комплексе

М.Д. Белонин, В.И. Назаров, ВНИГРИ (Санкт-Петербург)

Введение в 2002 году второй части Налогового кодекса существенным образом изменило экономическую ситуацию в нефтегазовом комплексе.
Главные изменения заключаются в отмене акциза на нефть, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и замене регулярных платежей за право на добычу нефти и газа налогом на добычу полезных ископаемых (НДПИ).
Вследствие таких изменений, прежде всего, завершилось окончательное разрушение геологоразведочной отрасли в прежнем ее состоянии, и обострилась проблема с воспроизводством МСБ. Нефтяные компании, как правило, проводят геологоразведочные работы на своих лицензионных участках, ресурсный потенциал которых ограничен, и не спешат перемещать фронт поисковых работ в новые регионы с высокими геологическими рисками. По этой причине в стране не обеспечивается даже простое воспроизводство запасов нефти и газа. Исключение составляет компания "ЛУКОЙЛ", открывшая новый нефтегазоносный район на северо-каспийском шельфе.
К крупным негативным последствиям в среднесрочной и, особенно, в долгосрочной перспективе приведет введение уравнительных ставок налога на добычу нефти и газа.
Главными из этих последствий являются: потеря больших объемов извлекаемых запасов на средних и мелких гранично-рентабельных месторождениях; значительное снижение коэффициентов нефтеотдачи и сокращение сроков рентабельной разработки месторождений; недоизъятие большого объема сверхдохода (нефтяной ренты) на крупных высокорентабельных месторождениях; разорение и ликвидация малых и средних нефтяных компаний.
Для улучшения инвестиционного климата в нефтегазовом секторе и совершенствования системы налогообложения необходимо решение следующих первоочередных проблем: изменить налоговое законодательство в сфере недропользования; ввести элементы гражданско-правовой системы при определении условий пользования недрами; реорганизовать налоговую службу, изменив ее фискальный характер; создать арбитражный орган для рассмотрения спорных вопросов налогообложения.
Введение НДПИ демонстрирует, прежде всего, слабую теоретическую проработанность этого вопроса и непонимание его авторов особенностей производственного процесса в нефтегазовом секторе.
К числу этих особенностей относятся: сильная дифференциация месторождений по горно-геологическим и географо-экономическим условиям освоения; динамичный характер изменения геолого-промысловых характеристик и невозможность использования понятия производственной мощности; непредсказуемый характер изменения цен на нефть и газ и длительный срок окупаемости инвестиций; необходимость учета различных видов рисков (геологический, экономический, политический, экологический).
Дополнительный доход при освоении ресурсов нефти и газа может возникать лишь на лучших из осваиваемых месторождений и носит рентный характер. По своей экономической природе он принципиально отличается от сверхдохода в обрабатывающей промышленности. Поэтому изыматься этот сверхдоход должен не через налоги, а в виде дифференцированных платежей за пользование участками недр.
Для предотвращения негативных последствий, вызванных введением НДПИ, необходимо восстановить редакцию закона "О недрах", предусматривающую дифференцированные регулярные платежи за добычу полезных ископаемых.
Ставки платежей следует устанавливать в зависимости от крупности месторождений, их продуктивности, географо-экономических условий освоения.
Работу по определению ставок платежей целесообразно поручить специализированным независимым компаниям, занимающимся стоимостной оценкой месторождений.
В настоящее время по заданию МПР России подготовлена Методика стоимостной оценки запасов и ресурсов нефти и газа, которая ждет официального утверждения. Эта методика позволяет соизмерить ценность различных месторождений и определить доход от реализации их запасов. Контроль над объективностью оценки месторождений можно возложить на Всероссийское общество оценщиков природных ресурсов.
Для установления оптимальных значений ставок платежей за недропользование и добычу нефти и газа целесообразно организовать в рамках МПР России, или в качестве межотраслевого органа Нефтяной налоговый совет подобный тому, который успешно функционирует в Норвегии. В работе этого органа должны участвовать представители министерства финансов, министерства экономического развития, министерства природных ресурсов, министерства энергетики и специалисты-эксперты в области оценки месторождений нефти и газа.
Налоговый совет мог бы устанавливать ставки платежей исходя из стоимостной оценки запасов месторождений на условиях учета баланса интересов государства, как собственника недр, и компаний - пользователей недр. Поскольку процесс разработки месторождений и характеризующие его технико-экономические показатели носят динамичный характер, ставки платежей за добычу нефти и газа по каждому месторождению должны уточняться ежегодно.
При установлении размеров этих ставок необходимо исходить из соображений, что каждый инвестор, вкладывая средства в разработку месторождения, предполагает обеспечить, как минимум, их возврат с приемлемой нормой прибыли, покрывающей все виды рисков (геологический, экономический, экологический и т.д.). Что касается сверхдохода, возникающего при разработке месторождений с наиболее благоприятными горно-геологическими и географо-экономическими условиями освоения, то в основной своей массе он должен принадлежать собственнику недр - государству.
Исключение составляет та часть сверхдохода, которая связана с инновационной деятельностью компаний, требующей привлечения дополнительных инвестиций. Она по праву принадлежит инвесторам. Ее объем может быть определен в рамках оценки эффективности инвестиционных проектов.
Необходимо отметить, что реализация предлагаемых изменений в налоговом законодательстве требует определенных уточнений и в правовом режиме недропользования.
В стране должен быть создан государственный орган, контролирующий в соответствии с уточненным законодательством все стадии недропользования.
Сейчас такой контроль разобщен по различным ведомствам, в результате чего процесс недропользования носит, в сущности, стихийный характер. Возможно, функции такого органа целесообразно возложить на Агентство по недропользованию, входящее в состав МПР России.
Рассмотрение спорных вопросов налогообложения между государственными органами и недропользователями целесообразно проводить в специальном арбитражном органе или арбитражном суде.

в начало