media.lawtek.ru
ВЫШЛИ В СВЕТ
КОНТАКТЫ

115054 Москва, ул. Зацепа, 23

Тел.:  +7 (495) 215-54-43,
Тел.:  +7 (499) 235-47-88,
Тел.:  +7 (499) 787-70-22,
Тел.:  +7 (499) 787-76-85.
Факс: +7 (499) 235-23-61.

e-mail: info@lawtek.ru

Внимание!!!

Временно единый телефон ПравоТЭК +7 (495) 215-54-43

Проблемы применения на практике Закона РФ "О недрах" при решении вопросов недропользования

М.Б. Келлер, вице-президент ОАО "НК "ЮКОС" Е.Г. Богатырева, начальник геолого-экономической оценки и сопровождения ГРР ОАО "НК "ЮКОС"

В течение последних по крайней мере двух лет с трибуны Государственной Думы, в правительственных кругах, на различных конференциях и совещаниях обсуждается вопрос о необходимости более или менее радикальной переработки действующего законодательства, регулирующего недропользование.
Главным недостатком Закона РФ "О недрах" объявляется отсутствие в нем норм прямого действия, либо крайняя нечеткость формулировок, делающая сложным, а порой невозможным применение ряда основных положений в конкретных ситуациях недропользования.
Полностью солидаризируясь с этими критическими оценками, отметим все же, что Закон "О недрах" был задуман в начале 90-х годов именно таким. При этом предполагалось, что по мере развития заложенных в нем принципов организации и государственного регулирования, накопления опыта практической работы будет развиваться система подзаконных актов, нормативных документов и материалов методического характера, которые позволят применять закон на практике
К сожалению, за более чем десятилетний период действия Закона ни по одному из направлений, за исключением перехода прав пользования недрами и порядка начисления платежей за пользование недрами, законченной системы правоприменительных документов создано не было. Это проблема не сегодняшнего дня, ее основные черты определились в течение первых лет действия Закона "О недрах". Однако в последнее время с развитием направления, связанного с контролем выполнения условий лицензий и попытками применения мер воздействия к нарушителям ситуация стала сложной как для недропользователей, так и для органов управления фондом недр и порождающей многочисленные конфликтные ситуации.
В данном докладе мы хотим изложить свое видение проблемы и попытаться определить наиболее существенные болевые точки в принципах и порядоке организации пользования недрами. Проблемы излагаются в том порядке, в котором они изложены в Законе "О недрах".
1. Участки недр, предоставляемые в пользование (ст. 7)
1. Лицензия, горный отвод, горный отвод в предварительных границах. Нечетко определена соподчиненность двух разрешительных документов: лицензии и горного отвода. Нужен выпуск совместного нормативно-правового акта МПР России и Госгортехнадзора России, детально описывающего процедуру определения границ горного отвода, права и ответственность недропользователя, получившего горный отвод в предварительных границах. Каким документом удостоверяется подобный горный отвод, его статус, применимость тех или иных норм, установленных для "настоящего" горного отвода? Все эти вопросы не определены действующей нормативно-правовой базой.
2. Лицензии на геологическое изучение. Не определен порядок решения вопроса взаимоотношений недропользователей в случае одновременной подачи ими заявок на один и тот же участок недр с целью геологического изучения. В этом случае у недровладельца возникают проблемы. Конкурсный отбор претендентов в подобных случаях Законом не предусмотрен, принцип приоритетности предоставления лицензии в соответствии с очередностью подачи заявок также не закреплен. Постоянно возникает вопрос, возможно ли предоставление лицензии на геологическое изучение на один и тот же участок нескольким недропользователям и что произойдет в случае открытия запасов несколькими недропользователями. Существуют случаи наложения участков геологического изучения, при этом общие территории имеют существенную площадь; это является основой будущих конфликтов. На практике, как правило, в случае наличия нескольких претендентов заявки на пользование недрами кладутся в долгий ящик с туманной перспективой учесть их при подготовке конкурса или аукциона. Ущерб от подобного "решения проблемы" как для потенциального недропользователя, так и для государства очевиден.
2. Сроки пользования участками недр (ст. 10)
Срок действия лицензии на добычу полезных ископаемых в настоящей редакции Закона не ограничен, а привязан к технико-экономическим показателям разработки месторождения. В то же время по большинству действующих лицензий на добычу углеводородного сырья срок их действия ограничен 20 годами. Каким образом и когда должно быть разрешено это противоречие? Можно предположить, что в этом случае будет действовать норма, установленная данной статьей и закрепляющая в качестве основного критерия выполнение недропользователем оговоренных в лицензии условий. Если это так, то порядок решения вопроса о продлении срока должен быть четко определен, включая принципиально важный вопрос: за сколько лет (или месяцев) до окончания срока действия лицензии можно и (или) необходимо начинать процедуру его продления. Дело в том, что по большинству лицензий, выданных по п. 19 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, этот срок заканчивается через 10—12 лет, часть месторождений находится "на полке" добычи, и недалек момент их вступления в стадию падающей добычи. Продлить период интенсивной разработки и повысить эффективность использования запасов можно за счет известных технологических приемов, в том числе бурения уплотняющих скважин. Однако эти мероприятия являются дорогостоящими и могут применяться в расчете на долгосрочную перспективу, что, в свою очередь, предполагает уверенность недропользователя в своих правах на пользование недрами на весь срок отработки запасов месторождения. Подобных гарантий Закон в действующей редакции не дает. С одной стороны, Закон требует полноты извлечения запасов, а с другой — ограничивает срок действия лицензии.
3. Отвод земельного участка в окончательных границах (ст. 11, последний абзац)
В Законе существует следующее положение: "предварительное согласие органов управления земельными ресурсами". Данное положение не несет в себе никаких обязательств со стороны государственных органов по отводу земель. На практике существует следующий порядок: отвод земель в окончательных границах осуществляется после утверждения проектного документа на разработку месторождения, требованием которого является освоение всей территории в сжатые сроки, и после утверждения проекта на обустройство. Эти документы не учитывают и не могут учитывать сложности оформления отводов земли. Данное обстоятельство приводит либо к нарушению закрепленного в лицензионном соглашении графика работ, либо к несвоевременному оформлению земель. Особенно остро встает вопрос, если речь идет об отводе земель на территории лесов первой группы. Решение о переводе соответствующих земель из лесных в нелесные может быть принято только Правительством РФ. Подготовка, согласование необходимых документов и их рассмотрение вплоть до принятия соответствующего решения могут занимать до двух лет и более. Для этих случаев должна быть предусмотрена процедура безусловного и облегченного продления срока действия лицензии с соответствующим переносом сроков выполнения тех лицензионных обязательств, которые не могут быть выполнены до завершения процедуры отвода земель.
4. Конкурсы и аукционы на право пользования участками недр (ст. 13.1)
Закон, по существу, декларирует равенство двух состязательных форм предоставления недр в пользование — конкурсной и аукционной. В то же время в практике последних лет наблюдаются периоды повального увлечения аукционной формой, иногда вдруг проявляется утраченный было интерес к конкурсам. Все это является следствием отсутствия прозрачных критериев применения той или иной формы. О необходимости выработки таких критериев говорилось много, однако вопрос до сих пор не решен. Известные Методические рекомендации, выпущенные Министерством природных ресурсов, в полной мере этой задаче не отвечают, поскольку излагают лишь точку зрения "одного ключа".
В Законе четко не определены условия, при наступлении которых конкурс или аукцион может быть признан несостоявшимся. На наш взляд, нужен закрытый перечень таких условий, закрепленный специальным подзаконным актом, либо прямое указание на необходимость закрепления такого перечня в условиях каждого конкурса или аукциона.
5. Отказ в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе либо заявки на получение права пользования недрами без проведения конкурса или аукциона (ст. 14)
Ряд положений этой статьи имеет слишком общие формулировки, что позволяет отказать любому претенденту на основании формальных признаков.
Требуют конкретизации следующие термины и положения статьи:
- нарушение каких установленных требований является основанием для отказа (целесообразно иметь закрытый перечень таких требований либо отсылки к действующим нормативно-правовым актам);
- что значит "умышленно представил о себе неверные сведения", подпадают ли под это определение технические ошибки;
- требует четкого определения тезис о том, что "заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ". Что означает "обладать техническими средствами"? Нужно приобрести эти средства, иметь договоры с подрядными организациями или иметь договоры о намерениях с подрядными организациями? Совершенно очевидно, что подобная формулировка дает возможность произвольно ограничивать состав заявителей, порождая конфликтные ситуации. Необходим специальный правовой акт, однозначно определяющий условия наступления подобных ситуаций (отсутствие банковских гарантий, кредитных договоров, лицензий на виды деятельности и договоров подряда и т.п.).
6. Основания для досрочного прекращения права пользования недрами (ст. 20)
Одним из наиболее уязвимых положений Закона является перечень оснований для досрочного прекращения права пользования недрами. Необходимо выпустить нормативно-правовой акт, определяющий закрытый перечень существенных условий лицензии, невыполнение которых влечет досрочное прекращение права пользования недрами.
Закон не определяет ни перечень таких условий, ни принципы отнесения тех или иных условий к существенным. Отсюда — полная непредсказуемость позиции органов, выдавших лицензию, в каждом конкретном случае невыполнения какого-либо ее условия. В последнее время проверяющие органы сравнивают фактические показатели с проектными; это, на наш взгляд, в целом является правильным. Однако проектный документ содержит значительное количество показателей (так называемый "Проект плана добычи" содержит 57 показателей). Необходимо четко определить, какие из показателей являются существенными, какие допустимы отклонения, и это достаточно непростой вопрос. Например, казалось бы, самый прямой показатель — уровень добычи нефти, но вот простой пример. В 2002 г. при разбуривании в соответствии с проектным документом месторождения ряд скважин в его центральной части вскрывают отсутствие залежи; в результате ≈ невыполнение уровней добычи при выполнении остальных условий — на выполнение нового документа уйдет значительное время (до трех лет с учетом переоценки запасов). На протяжении всего этого периода над недропользователем будет висеть дамоклов меч невыполнения обязательств. Это можно сказать и про иные показатели.
Необходимо не просто определить перечень существенных условий, но и учесть влияние на отклонения объективных факторов.
Вызывает разночтения пункт 5 упомянутого перечня: "...пользование недрами может быть досрочно прекращено, если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах". Неясно: возникают ли основания для отзыва лицензии при наступлении одного из этих условий или обоих условий одновременно? Это далеко не казуистика! В практике выполнения обязательств по геолого-разведочным работам часто по результатам первого их этапа выясняется, что нет необходимости в буквальном соблюдении условий по объемам работ, в частности глубокого бурения. В реальных условиях нет времени на весьма долгую и неопределенную по возможному исходу процедуру внесения необходимых коррективов через дополнительные соглашения. Любое же несогласованное изменение объемов работ трактуется контролирующими органами как нарушение существенных условий лицензии.
7. Порядок досрочного прекращения права пользования недрами (ст. 21)
Требуют четкого определения применяемые в статье термины "приостановление и ограничение права пользования недрами". Между тем применение этих понятий и соответствующих механизмов в практике недропользования могло бы существенно дифференцировать меру ответственности недропользователя. Главное здесь то, что прекращение права пользования недрами является необратимым событием, за которым следует целый клубок проблем правового и имущественного характера. В то же время приостановление или ограничение предполагает возможность устранения вызвавших его обстоятельств, т.е. являются более гибкими рычагами воздействия на недропользователя.
8. Общая проблема
Законом практически ни в одном случае не установлены сроки исполнения органами управления государственным фондом недр действий, предусмотренных теми или иными статьями. Это касается заявок на получение права пользования недрами, заявок на переоформление лицензий, сроков рассмотрения дополнений к лицензионным соглашениям и многого другого. Без четкой и обязательной для исполнения регламентации этих сроков невозможно принятие недропользователем обоснованных решений и прогнозирования их последствий. Если многие перечисленные в докладе вопросы представляют собой действительно сложные, многоаспектные проблемы, то установление сроков исполнения функций органов исполнительной власти является очевидной и первоочередной задачей, без решения которой не приходится говорить о какой-либо упорядоченной форме управления государственным фондом недр.
Важной проблемой, которая должна быть решена и прописана в Законе, — это процедура разрешения спорных вопросов, возникающих в связи со всем перечисленным; возможно, следует предусмотреть практику третейского суда.
Представляется, что никакие текущие сложности и проблемы во взаимоотношениях власти и недропользователей не должны уводить в сторону от решения важнейшей задачи: незамедлительного совершенствования практики правоприменения в вопросах недропользования. Мы предлагаем МПР России и Минюсту России начать диалог с недропользователями не с позиции силы и априорной правоты власти, а с позиций обоюдной заинтересованности в решении перечисленных в докладе и многих других проблемных вопросов. Возможно, это следует сделать в форме постоянно действующей рабочей группы при Министерстве природных ресурсов Российской Федерации. Естественно, решение многих вопросов требует времени и усилий, поэтому представляется целесообразным разработать программу конкретных действий и, главное, ее выполнять. Полагаем, что крупные недропользователи, в первую очередь российские нефтегазодобываюшие компании, должны принять в этой работе активное участие в качестве полноценных партнеров органов исполнительной власти.

 

 

в начало

 

 

ПРАВОВЫЕ НОВОСТИ
СУДЫ И СПОРЫ
ОТРАСЛЕВЫЕ НОВОСТИ
ОТСТАВКИ И НАЗНАЧЕНИЯ
МОНИТОРИНГ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА